重大突发性公共事项审计研究

重大突发性公共事项审计研究

李芙蓉    雷建军    顿继艳    杨维民

一、引言

1.研究背景

各种突发性公共事项，无论从国内、国际上讲，对人类的生命财产、生态环境、社会稳定和社会进步，将造成极大地破坏和损害，而且随着全球气候变化、反恐形势的日益严峻以及人类社会进步带来负面影响，突发性公共事项有频发和加剧的趋势。审计部门作为政府的重要职能部门，作为突发性公共事项发生后抢险、救灾和灾后重建的参与者，担负着为政府把关、对人民负责的重要职责。

2.研究目的。此项研究课题，就是要深入研究突发性公共事项发生后，审计工作的基本规律，提出相应的应对措施，指导在突发性公共事项发生后审计部门能够及时介入，有条不紊地开展工作，确保国家和社会援助的救灾和灾后恢复重建资金、物资的安全有效使用，把突发性公共事项造成的损失降到最低程度。

3.研究范围。2006年国务院关于《国家突发公共事件总体应急预案》中所涉及的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，均会涉及到国家和社会援助款物的安排和使用，因而就一定需要审计部门的的介入和监督，故而也就是此课题的研究范围。

4.填补理论空白。突发性公共事项审计，自2008年5月12日汶川特大地震灾害发以来，已经进行多年。但对此类审计的特点、难点进行系统研究和总结的文献较少，对建立此类审计的应急机制、审计重点、审计方法、质量控制和审计风险规避等，至今都无明确的被公认的制度、规定或办法，此项研究试图在这些方面进行深入探讨，提出自己的意见和看法，以填补在这些方面理论研究的空白。

5.研究基础。此项研究，是以国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》为指导，以《中华人民共和国审计法》为法律依据，以平时所掌握的审计专业知识、工作实践为理论基础和素材，进行全方位研究。

6.设想和方法。此项研究的整体设想是建立系统的应急机制和预案，即在突发性公共事项发生后，应遵循什么样的审计程序，掌握怎样的审计范围和重点，采取哪些审计组织形式和方法，以及如何控制审计质量，避免审计风险。

7.实验设计。此项研究，针对突发性公共事项审计的特点和难点，相应地提出了建立审计工作的应急机制，其中，包括审计工作安排部署的工作机制、严密的审计领导机构和审计力量调配机制以及行之有效的审计运行机制。同时，对应急审计的内容、重点、组织形式、方式方法、质量保证、风险防范、信息获取和交流等，都提出了自己的看法和意见。由于在很大程度上是基于对实践工作的总结，又有个人的设想和意见，所以，项目成果在实践中具有一定的前瞻性和较好的可操作性。

二、突发性公共事项的定义和分类

2006年中华人民共和国国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》指出：突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类： 

　　1.自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。 

　　2.事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。 

　　3.公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。 

4.社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。 

三、重大突发性公共事项审计的重要性

近几年来，我国重大突发性自然灾害频发，造成重大人员伤亡和生态环境严重破坏。仅甘肃省最近5年就发生多起重大突发性自然灾害，如2008年“5.12”汶川特大地震造成甘肃省陇南、甘南、天水、定西等8个市州44个县区受灾。其中，陇南市武都区、文县、康县、成县、徽县、两当县、西和县和甘南州舟曲县8个县区为重灾县区。2010年8月7日，舟曲特大山洪泥石流地质灾害造成两个乡镇受灾，受灾村(社区)数13个，受灾4321户，倒塌房屋46093间，损坏房屋4895间，受灾人数约4.7万人，遇难1492人，失踪273人，受伤72人。造成经济损失134.17亿元。2011年3月3日，甘肃东乡县城特大滑坡灾害，直接经济损失达4.69亿元。2012年岷县“５·１０”特大冰雹暴洪等地质灾害造成35.8万人受灾，47人遇难、12人失踪、114人受伤，紧急转移安置29300人。大量农村居民住房倒塌和损坏，农田水利设施损毁严重，公路、通讯、电力中断，农村中小学、乡镇卫生院等公共服务设施遭到破坏，经济损失巨大。重大突发性公共事项给生态环境和人民生命财产造成重大危害和严重损失。

国家为了保护人民群众的生命和财产安全，把损失降到最低，投入大量的人力、物力和财力进行应急保障。同时，“一方有难，八方支援”，社会各界也纷纷伸出援助之手，大量捐赠款物送往灾区。在抢险救灾的关键时刻，救灾款物的筹集、管理、拨付、使用成了当务之急、重中之重。管好用好救灾款物，发挥救灾资金、物资的使用效益，关系到灾区人民群众灾后生产、生活和社会的稳定，关系到政府公信力以及党和国家形象。对救灾款物和灾后恢复重建资金、物资的筹集、分配、拨付、使用和效果实施审计是审计机关的法定责任。近5年来，甘肃省审计机关对“5.12”地震灾区、“8·7”甘肃舟曲特大泥石流、东乡县城特大滑坡、岷县冰雹山洪灾害等应急救灾款物和灾后恢复重建项目进行了跟踪审计。为保障救灾和灾后恢复重建工作有力、有序、有效地开展,促进灾区经济社会的恢复和发展起到了重要的作用。

四、重大突发性公共事项审计的历史沿革和主要内容

1995年1月1日起实施的《中华人民共和国 审计 法》（以下简称《审计法》）第23条规定“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督”；第24条规定“审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障资金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督”；第25条规定“审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督”。《审计法》的颁布，为审计机关审计突发公共事项应急捐赠资金和灾后恢复重建审计提供了法律依据。突发性公共事项审计在上世纪90年代，属于审计机关的正常审计工作，而且为事后监督。主要是在应急救灾工作和灾后恢复重建工作基本完成以后，由审计机关再对救灾款物的筹集、管理、拨付及使用情况进行审计。此类工作有的列入审计部门年度计划，有的是政府部门临时交办或管理社会捐赠资金部门委托的审计，审计的方式方法与常规专项审计基本无异。

2006年第十届全国人大常委会第二十次会议对《审计法》进行了修改，修改后的《审计法》第22条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”；第23条规定“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督”；第24条规定“审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督”。

2008年汶川大地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、对人民群众生命财产造成损失最严重的一次强烈 地震 。国家拨付的救灾款物数量、国内外捐赠款的数量以及惠及的受灾群众数量，在我国历史上都是绝无仅有的。对我们审计机关和审计人员来说，这也是自审计部门成立以来面临的最大的应急救灾和灾后恢复重建审计工作。面对突如其来的重大灾害和源源不断的应急资金、物资和急需救助的受灾群众，国家审计署、四川、甘肃、陕西3个受灾省和20个对口支援省市审计机关紧急组织力量，开展应急救灾和灾后恢复重建审计工作。

国家审计署对汶川抗震救灾和灾后恢复重建审计工作非常重视，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出“汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计，对资金、物资的筹集、分配、拨付、使用和效果实施全过程跟踪审计，保障救灾和灾后恢复重建工作有力、有序、有效地开展,促进灾区经济社会的恢复和发展。”、“对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。”以及“……加大救灾救济款物审计力度，注重从制度、机制和管理上揭示问题，促进完善灾害救助制度和机制”。在2011年印发的《审计署“十二五”审计工作发展规划》中指出：“对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计”和“加强对资金、物资的筹集、分配、拨付、使用和效果的全过程跟踪审计，保障重大突发性公共事项应急处置、预防预警、恢复重建工作的顺利进行，推动相关地区经济和社会事业的恢复和发展”。

从以上内容我们可以十分清楚地看出以下几个显著变化：第一，国家关于“突发公共事件”的概念是在2006年提出的，但作为审计工作范围，直到国家审计署2008年至2012年审计发展规划中第一次涵盖了“重大突发性公共事项”的项目。第二，审计工作的重点、内容在不断扩大和深化，其中，一是从对“预算执行情况和决算”、“财务收支”进行审计的事后审计监督到“全过程跟踪审计”；二是从单纯的资金审计到对资金、物资的全面审计；三是从资金管理、使用情况的审计到更加关注对资金使用效果评价的审计。

五、重大突发性公共事项审计的特点、难点

由于我国近几年重大突发性公共事项发生频繁，对重大突发性事项审计的探索才刚刚开始，是一个全新的课题，没有现成经验可供借鉴，没有统一工作规范和操作程序。如何搞好突发性公共事项审计，破解突发性公共事项审计的难点、重点，总结审计方式、方法，防范审计风险，充分发挥审计的“免疫”系统功能和监督职能是摆在审计机关和审计人员面前的重大难题，更是义不容辞的工作责任。

（一）重大突发性公共事项审计的特点

1.  审计事项的突发性。相对于审计机关正常的审计工作而言，重大突发性公共事项存在突然性和不确定性，突如其来，出乎意料，无法预期。

2.审计对象的不确定性。重大突发性公共事项发生后，应急救灾和灾后恢复重建资金、物资审计涉及的单位多、范围广，与正常审计相比，审计对象存在不确定性。

3.审计的时效性。由于重大突发性公共事项造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，是危及公共安全的紧急事件。突发性公共事项的特殊性要求救灾和恢复重建要争分夺秒，全力以赴，时效性强，不得有任何懈怠和含糊。因此，重大突发性公共事项审计的时间紧，任务重，要求高，时效性特别强。

4.审计工作的独立性与协同性。在重大突发性公共事项发生后，审计工作是重大突发事项应急抢险工作和灾后恢复重建工作的组成部分，与应急救灾和灾后恢复重建工作相互联系，密不可分，既要以整体应急抢险、救灾工作为主，服从并服务于重大突发性公共事件应急和灾后恢复重建工作的大局，又要保持审计工作的相对独立性，使审计结果公正可靠。

（二）重大突发性公共事项审计的难点

1.审计资源匮乏。审计机关受编制限制，审计人员少，业务骨干更是有限，且每年的年度计划审计项目和党委、政府临时交办项目多，审计任务相当繁重。突发性公共事项审计需要大量的审计业务骨干，因此，审计资源显得尤为匮乏。仅以5.12汶川大地震审计为例：地震发生后，应急救灾阶段，从2008年5月14日至2008年11月底，全国各级审计机关对18个中央部门和单位、31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的1289个省级部门和单位、5384个地级部门和单位、24618个县级部门和单位进行了审计，延伸审计了四川、甘肃、陕西、重庆、云南等5省（市）的3845个乡镇、9526个村，并对76709户受灾群众进行了调查。

灾后恢复重建阶段：审计署自2009年1月开始，统一组织四川、甘肃、陕西3个汶川地震受灾省和20个对口支援省市(含深圳市)地方审计机关，以及审计署驻成都、西安、兰州、重庆4个特派办，累计派出1233个审计组，共4502名审计人员，对四川、甘肃、陕西3个受灾省的灾后恢复重建情况进行了跟踪审计。截至2009年5月底，重点对3个受灾省的3948个项目进行了跟踪审计。其中，23个省级审计机关组织跟踪审计项目3872个，审计资金1352亿元。审计署组织驻成都等4个特派办对投资较大的76个重建项目涉及计划总投资336.94亿元进行重点跟踪审计。

2009年6月至11月，审计署和地方审计机关先后组成1289个审计组，派出4549人次，对规划总投资2607.72亿元的6960个汶川地震灾后恢复重建项目进行了跟踪审计和审计调查。

2009年12月至2010年5月，审计署和地方审计机关派出4371人次组成1343个审计组，对汶川地震灾后恢复重建项目开展了第三批跟踪审计，共审计和调查了总投资为2690.7亿元的9561个项目。

2010年6月至11月，审计署和地方审计机关先后组成2360个审计组，派出6737人次，对汶川地震灾后恢复重建项目开展了第四批跟踪审计，共审计和审计调查了总投资为2808亿元的8069个项目。

另外，2009年以来，审计署和四川、甘肃、陕西3省审计机关累计派出643个审计组共1980人次，对3省管理使用的95.30亿元“特殊党费”实施了全过程跟踪审计，现场审计工作量18  586人·天。审计重点抽查了78.96亿元“特殊党费”援建的17  761个灾后恢复重建项目，分别占3省95.30亿元“特殊党费”资金和20  730个援建项目的82.86%和85.68%。

5.12地震发生后，3年来，全国审计机关先后投入11  648名审计人员，对规划投资7678亿元的27  902个重建项目进行了重点跟踪审计，并对17  329个已完工项目实施了竣工决算审计。

2.审计时间长。突发性公共事件由于其破坏性大，社会危害严重，从灾害发生应急救灾资金、物资的管理、发放、使用到灾后恢复重建项目审计，一般要历时两到四年的时间。尤其是灾后恢复重建审计，按照灾后恢复重建跟踪审计要求，审计对项目立项审批、开工建设、竣工决算的全过程都要实施审计监督，审计时间远远超出了一般项目的正常审计时间（5.12地震灾后恢复重建审计已历时3年）。其中存在的困难可想而知。

3.审计质量要求高。突发性公共事项审计事关人民群众的切身利益，关系政府的公信力，关系党和国家的形象。审计机关必须以高度的政治责任感和历史使命感，做好这项工作。对审计机关来说，审计质量至关重要。只有高质量的审计才能给人民、给政府交一本明白账、放心账。

4.审计风险大。审计人员素质、审计时间、审计范围、审计内容、重大突发性公共事项应急救灾、恢复重建总体工作要求等诸多因素制约着审计工作质量，重大突发性公共事项审计风险较大。

5.对审计方式方法新的要求。常规审计的审计程序、方式方法等不能满足重大突发性公共事项审计的要求，现实要求探索新的更贴合突发性公共事项行之有效的审计方式方法。

六、重大突发性公共事项审计遇到新的挑战

综上所述，由于重大突发性公共事项审计所具有的特点和难点，致使重大突发性公共事项审计工作遇到新的挑战：

（一）审计程序。对于审计机关和审计人员来说，重大突发性公共事项审计与常规审计不同：首先是重大突发性公共事项没有列入审计机关年度审计工作计划，审计力量的安排要临时动议；其次是缺少审前准备，没有审前调查程序，审计时缺乏对审计内容及相关基本情况的了解，事先无法确定审计重点，不能做到有的放矢。第三是审计中发现的带有苗头性、倾向性的问题应以专题报告等形式及时向同级政府和上级审计机关报告等等。总之，重大突发性公共事项审计由于其时间的紧迫性和要求的特殊性，要求审计工作程序必须适合于重大公共突发事项应急工作形势的需要，执行起来要更加便捷、高效。

（二）审计范围。重大突发性公共事项审计涉及的单位多、范围广。这主要体现在应急救灾和恢复重建两个阶段。一是应急救灾阶段。这个阶段又分为救灾款物的筹集和拨付使用两个阶段。突发性事件发生后，国内社会各界、国际友人、华人华侨、外国政府（组织）等纷纷捐款捐物，相关部门每天都能接收到捐赠的款物。如5.12地震截至2009年2月28日,全国共接收国内外社会各界捐赠款物760.22亿元。接收捐赠款物的有：民政部、中国红十字会总会、中华慈善总会、16个全国性社会组织(中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国少数民族文化艺术基金会、中华思源工程扶贫基金会、中国绿化基金会、中国光彩事业基金会、中国教育发展基金会、中国健康促进基金会、中华环境保护基金会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会)、26个非受灾省份和新疆生产建设兵团、5个受灾省份、除转交民政部的捐款外,外交部、教育部、商务部、卫生部、侨办、香港中联办、团中央、全国总工会等部门和单位直接接收捐赠款物。与此同时，应急救灾资金物资的拨付、使用涉及到受灾单位和广大灾区人民群众。二是灾后恢复重建阶段。灾后重建项目涉及的行业、部门众多。因此，也对审计人员职业素养、专业知识要求高。

（三）审计组织形式。重大突发性公共事项审计的特点和难点对常规审计组织形式提出了挑战。仅以甘肃省为例，5.12地震甘肃省灾后重建自2008年9月开始，列入规划落实资金的项目共10579个（不含城乡住房数），规划总投资682.5亿元；截至2012年4月，甘肃省各级审计机关共派出1514名审计人员(8533人次)，组成2638个审计组，对甘肃省“5·12”地震灾后重建项目审计。另外，舟曲灾后重建计划8大类、170个项目，总投资50.2亿元；东乡县灾后恢复重建3年内灾害治理和恢复重建规划总投资14.26亿元，总计5大类、48个大项目；岷县特大冰雹山洪泥石流灾害灾后恢复重建规划共6大类、40个项目，总投资29.84亿元。如此巨额的投资资金，如此众多的投资项目，涉及社会和事业发展及人民群众生活的方方面面，审计工作的工作量，可想而知。但甘肃省审计厅负责固定资产投资审计的工作人员仅有22人，受灾县每个县审计局全局审计人员总共也只有10人左右。审计机关和审计人员除要完成年度计划项目和党委、政府临时交办的其他审计任务外，还要完成灾后恢复重建审计任务，常规的审计组织形式无法满足重大突发性公共事项审计的要求。

（四）审计方式方法。目前审计机关开展的常规审计，大多是事后审计，如预算执行审计、企业经营状况审计、领导干部经济责任审计等等都属于事后审计。但这种方式显然不能适应重大突发性公共事项审计所要求的任务艰巨性、审计事项复杂性和审计时效性要求。

七、搞好突发性公共事项审计工作的探索

（一）建立和健全重大突发性公共事项审计应急机制

　为使突发性公共事项审计工作及时、有效开展，提高突发性公共事项审计的能力，最大程度地预防和减少违纪违法和损害人民群众利益问题的发生，保障应急救灾资金物资、灾后恢复重建资金物资的安全、有效使用，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。审计机关必须建立和健全应对重大突发性公共事项审计的应急机制。

1.工作机制

（1）未雨绸缪，健全制度。审计机关对突发性公共事项审计工作必须做到未雨绸缪，制度先行。坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发性公共事项审计的各项准备工作。要根据以往对突发性公共事项审计的经验教训，不断建立健全应急审计制度，包括对突发性公共事项信息的获取、政府及上级部门指示的执行、审计的组织领导、审计力量的抽调、后勤保障的到位、审计程序的规定、对审计工作的督促检查、工作进展情况的定期报告等都应提前制定制度，形成预案。

（2）统一领导，分级负责。各级审计机关应在当地政府的统一领导下，建立健全统一领导，分级负责的审计应急管理体制。在各级党委、政府领导下，实行审计机关领导责任制，实行审计工作质量的审计处长（组长）个人负责制，实行审计人员廉洁从政的承诺制，形成头头抓，抓头头，不留死角，无缝对接的责任制体系。

　　（3）快速反应，协同应对。加强以上级审计部门的力量为骨干，以属地管理为主体的应急审计队伍建设，建立上下联动的协调制度，充分发挥基层审计队伍的作用，依靠基层审计力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

　　2.组织体系

（1）领导机构。审计机关应设立突发性公共事项应急审计管理工作领导小组（以下简称“应急领导小组”），负责突发公共事项的应急审计的全部管理工作。应急领导小组下设应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

（2）工作机构。审计机关内部有关部门依据各自的职能和职责，负责相关突发性公共事项审计的应急管理工作，具体负责相关突发性公共事项审计实施，贯彻落实领导小组有关决定事项。

（3）建立人才库。一是将审计机关、审计系统的业务骨干纳入人才库。二是将各类专业人才纳入人才库，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急审计管理提供决策建议、参加突发性公共事项的应急审计工作。三是对纳入人才库的各类人员进行必要的培训，要求学习必备的知识，提前做好知识储备。

3.运行机制　　

（1）预测与预警。各级审计机关要增强政治敏感性和对各种可能发生的突发性公共事件的洞察力，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早准备、早实施。

（2）应急审计。

　①信息报告。重大突发公共事件发生后，各级审计机关要立即向上级审计机关报告。应急审计过程中，要及时续报有关情况。

②先期准备。突发公共事件发生后，事发地的审计机关在报告重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时安排部署应急救灾资金、物资审计的相关准备工作。

③现场审计。一是根据实际情况，完善应急审计工作程序，及时对突发公共事项财政应急保障资金、物资以及社会捐赠的资金物资的管理、使用以及效果进行审计监督和评价。二是根据受灾地区恢复重建计划组织实施恢复重建审计工作。重点对灾后恢复重建物资和资金筹集、分配、管理使用情况，重建政策实施，重建规划落实，重建工程质量及工程造价决算，项目建设单位内控制度建立、执行情况等进行审计。

④信息发布。突发公共事件审计的信息发布应当及时、准确、客观、全面的将应急救灾及灾后恢复重建资金的筹集、分配、管理、使用及其绩效的全部情况及时向全社会公开，维护群众的知情权、参与权和监督权。

　    （3）责任与奖惩。突发公共事项应急审计工作应该实行责任追究制。对突发公共事项应急审计工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对在突发性公共事项审计工作中失职、渎职的，依规对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）重大突发性公共事项审计的内容

对重大突发性公共事项审计主要是对各级财政拨款、国家调拨物资、社会捐赠款物的拨付、储存、发放、使用等各环节资金物资的安全性、使用的合规性和使用效果进行审计。主要有以下几方面的内容：

1.对应急救灾资金、物资管理情况进行审计。重大突发性公共事项发生后，由于其突然性和意外性，时间紧，任务重，接受的救助资金数额大，渠道多，救助的物资品种多，数量大，容易在款物的接受登记和管理方面出现混乱和疏漏。对此，一是对库存物资进行审计，重点检查是否存在救灾物资的登记管理不够规范，出入库手续不够健全。二是对接受的捐赠资金、物资进行审计，重点检查有无对接受的捐赠资金、物资不入账，体外循环的问题或对接受捐赠的资金不进行专户管理，胡花乱用的问题。

2.对应急救灾物资采购情况进行审计。重大突发性公共事项发生后，需要大量的救灾物资，这些救灾物资除社会各界直接捐赠外，还需要各级政府、各单位进行大量采购。审计主要对物资采购进行重点关注。一是检查是否存在虚增采购数量、提高采购价格、或者虚构交易，凭虚假发票报账，从中舞弊的问题；二是检查采购的救灾物资是否是应急救灾所需物品，采购的物品是否在政府的采购计划之内，有无借救灾之名行为单位、小团体或个人谋取私利之实等损公肥私的问题。三是检查在采购应急救灾物资时是否存在提成或收取回扣等以公谋私的问题。四是检查采购的物资是否办理政府采购手续、有无购货合同、有无采购物品的详细清单、已购置的物资是否办理入库手续，是否入固定资产账等。

3.对应急救灾资金、物资发放情况进行审计。检查应急救灾资金、物资发放、领用的真实性。一是重点检查受灾人数、受灾程度、受灾面积与救灾资金、物资的发放是否一致，是否存在夸大受灾程度、虚报受灾人数、受灾面积等虚报冒领的问题。二是重点检查是否滞留或延期拨付救灾资金、物资，不能充分发挥应急救灾资金、物资的救急效用的问题。三是检查在救灾物资、资金的发放和领取中，是否存在弄虚作假，优亲厚友，以权谋私的问题。　 

4.对应急救灾资金使用情况进行审计。一是检查内控制度的健全性和财务管理的规范性，重点检查是否存在白条列支或以白条抵账将应急资金转入个人账户的问题，是否存在记账不及时、审批手续不全等问题。二是检查应急救灾资金的安排情况，重点检查财政部门资金安排计划是否合理，有无将应急救灾资金在各部门间搞平均分配、随意扩大资金使用范围的问题。三是检查应急救灾资金计划，是否存在超计划、超范围使用的问题，如：将应急物资购置款充抵灾前单位的欠款；在应急资金中列支灾前单位挂账的公务支出；在批复计划之外购置资产、物资的问题。

5.对灾后恢复重建项目审计。一是检查资金到位情况，主要是对照政府灾后重建规划，检查财政资金、自筹资金等灾后恢复重建资金是否按计划及时足额拨付到位。二是关注项目建设情况，对照政府灾后重建规划，检查灾后重建项目是否按照建设规划进行可研和初设；项目建设是否按照立项批复进行，有无擅自更改建设规模、功能和建设标准的问题。三是检查项目是否按照规划时间开工建设。四是检查灾后重建资金的安排、拨付是否按照规划拨付到相关建设单位，有无借灾后重建搭车搞普惠制，向与灾后重建项目无关的单位安排、拨付灾后重建资金的问题。五是检查灾后重建资金的使用是否做到专款专用。六是检查灾后重建项目建设的招投标程序、工程监理和工程质量。

（三）重大突发性公共事项审计的组织形式以及审计方式方法。

1.审计组织形式。根据突发性公共事项造成的危害程度、救灾资金、物资的金额和数量，以及灾后恢复重建项目投资额等因素，可适当采取以下审计组织形式。

（1）上下联动，整合资源。对于特别重大的突发性公共事项应急救灾资金、物资审计，由于其时间上的紧迫性和审计任务的繁重性，可以动用全国或全省的审计力量进行审计。如在汶川地震后的抗震救灾资金、物资跟踪审计中，甘肃省一是采用上下联动的组织方式，加强与审计署兰州特派办、深圳市审计局的合作，在项目安排、人员调配、信息共享等方面建立了协调沟通机制，形成了上下联动、协同作战、整体推进的工作局面，既扩大了审计覆盖面，也保证了审计质量，又避免了审计资源的浪费。二是在审计署的统一部署和指导下，甘肃省实行了省、市、县三级审计机关“统一审计方案、统一审计分组、统一实施审计、统一审计报告”的“四统一”审计工作方式。

（2）“同级审”与“上审下”相结合。这种组织形式适用于灾后恢复重建审计。一是按照政府灾后恢复重建规划，对于省级部门承建的项目或承担规划设计等使用灾后重建资金的，由省级审计机关审计，其余灾后重建项目由市县审计机关审计。二是对于重灾区的重点项目竣工决算审计由省级机关审计，其余由市县审计机关审计。三是由省审计厅统一抽调全省各级审计人员，对灾后恢复重建项目进行审计。

（3）统一组织，分级负责。对于灾后恢复重建任务不十分繁重的工作，为增强审计实效，提高审计效率，可以采取“统一组织，分级负责”的组织形式。如：东乡县特大滑坡地质灾害灾后恢复重建审计工作，甘肃省采取省审计厅统一组织、督查指导，临夏州和东乡县审计局分级审计的方式进行。待项目竣工后由省厅和州县审计局共同开展竣工决算审计，做到竣工一个审计一个。跟踪审计工作开始后，临夏州和东乡县审计局迅速行动对县财政局和县财政局重建股的资金管理及拨付情况进行审计，对灾后恢复重建项目具体实施的县重建办、县拆迁办、县建设局、县广电局及锁南镇政府等单位的资金管理使用情况进行了重点检查，并先后9次对已开工项目建设进行现场跟踪审计。2012年1月、4月、9月省审计厅三次赴东乡县对灾后恢复重建项目建设情况进行了监督检查。形成了州县审计局具体实施跟踪审计，省厅加强督促检查和指导，上下联动，工作一盘棋的良好审计格局。

（4）多部门共同协作。灾后恢复重建项目涉及的行业、领域较多，为确保审计质量、提高工作效率，可以采取审计部门、建设部门等相关部门抽调专业人员，组成联合审计组进行审计。

（5）借助社会中介力量。对于点多面广审计任务非常繁重的灾后恢复重建项目竣工决算审计，除审计部门全力以赴开展审计外，还可以借助内部审计和社会中介审计力量，对投资额小的灾后恢复重建项目竣工决算进行审计，以提高审计工作效率，尽快全面完成重灾区竣工决算审计任务。

2.重大突发性公共事项审计的方式方法

（1）全过程跟踪审计。跟踪审计，是对审计项目形成全过程、全方位、经常性的监督制约机制。即审计人员提前介入到审计项目的各个重要环节，有利于及时发现项目执行中的漏洞和问题，并及时提出改进建议和措施，有利于促进项目的规范管理和提高政府的投资绩效，从源头遏制项目执行过程中的违法违纪行为。具体讲：一是对应急处置阶段的应急资金、物资的筹集、分配、拨付、使用和效果的全过程跟踪审计。尤其要加强对接受来自各方面、各渠道的资金和重要、大件、大宗物资的审计监督，确保所有应急款物安全、及时送达灾区，真正用于灾区和受灾群众。二是对灾后恢复重建项目实行全过程跟踪审计。主要是对灾后重建项目的前期审批、征地拆迁、工程招投标、设备材料采购、资金管理使用和工程质量管理、竣工决算等重点环节实施全过程跟踪审计，以资金为主线，从项目入手，及时跟进，及时查处，及时整改。通过跟踪审计，及时揭示灾后恢复重建项目前期审批、资金使用和工程管理等方面的问题，以点带面，积极反映重建规划实施等方面情况，及时防止和纠正项目建设中违纪违规问题。审计中，各审计组提前介入，全过程跟踪，立足服务，着眼预防，帮助规范，坚持边审计、边整改、边提高，督促各参建单位及有关部门及时整改，充分发挥国家审计“免疫系统”功能。

（2）全面审计，突出重点。在跟踪审计中，既要全面审计，更要突出重点。一是救灾款物审计，重点对救灾款物的筹集、分配、拨付、使用这几个重点环节进行审计监督，对社会捐赠的资金和物资、政府投入的救灾资金和物资和其他与救灾有关款物（如5.12地震还包括共产党员缴纳的特殊党费）进行全面审计；对重灾区救灾款物（如5.12地震重点对四川、甘肃、陕西三个重灾区）进行全面审计。二是灾后恢复重建审计,一方面，审计项目安排应尽量涵盖灾后恢复重建规划的各个方面，加大审计覆盖面，另一方面，审计中要抓住公益性和民生工程、重要基础设施项目和其他投资额大、社会关注度高的三大类重点项目，重点关注重建总体规划的落实情况、资金物资的管理情况和工程建设管理情况，重点检查重建项目的审批、招投标、质量管理、竣工验收等环节以及土地管理和环境保护情况，审计发现问题的整改情况等方面的内容。

（3）对有关案件线索重点审计。突发性公共事项审计一方面要对群众举报高度重视，将举报线索作为审计重点，一查到底，这样做，可以突出重点，节约时间，起到事半功倍的效果。另一方面对灾后恢复重建审计要结合工程建设领域突出问题专项治理工作，揭露和查处灾后恢复重建中的重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，重点关注国家规划和政策落实、资金管理使用、工程招投标、征地拆迁和环境保护、工程质量管理等方面存在的问题。

（四）审计信息的整理、报送和公开。审计信息是审计人员在全面审查相关单位的经济活动过程中，运用一定的技术、方法、手段，加工处理得出来的各种情报、资料，是审计工作情况、做法、经验和成果的具体反映。审计人员通过对经济活动进行监督，将对具体事项审计的结果整理成为一定的审计信息，为决策者提供可靠的依据，增强决策者决策的针对性和可操作性。突发性公共事项审计中，审计信息至关重要。

1.审计工作动态。突发性公共事项发生地的各级审计机关应及时启动应急审计预案，并在第一时间向本级政府和上级审计机关报告。各级审计机关应根据应急工作和审计情况定期、不定期的对应急审计工作进展情况、存在问题、经验教训等及时汇总，编报审计工作动态，分送各审计组，并报本级人民政府和上级审计机关。一方面有助于领导及时掌握情况，统筹安排工作和正确决策，另一方面也有助于其他审计组了解动态，扬长避短，提高审计质量和审计效率。如5.12汶川地震发生后，甘肃省审计厅立即响应，启动应急预案，第一时间成立救灾审计工作领导机构，救灾审计工作领导机构办公室下设信息组和数据分析组，信息组专门负责搜集各审计组工作开展情况，编报审计工作动态，及时分送各审计组并报送甘肃省人民政府、审计署。

2.审计报告。各级审计机关在应急审计过程中，应根据应急工作的进展和要求以及审计工作开展情况向本级人民政府和上级审计机关报送救灾款物审计情况的相关信息，定期提交阶段性、专题性和综合性的审计报告。2009年至2011年3月，甘肃省各级审计机关向党委、政府报送审计调查报告、审计信息专报、审计简报和审计调研150篇(次)。

3.审计信息公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》等相关法规、制度都对抢险救灾、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况的信息公开作出要求和规定。因此，重大突发性公共事项审计信息应及时向社会进行公开。如：5.12汶川地震发生后，自2009年至2011年3月，甘肃省各级审计机关在《中国审计报》《甘肃日报》、审计署网站等新闻媒体发布审计结果及相关信息346篇。通过加强宣传，实现了审计监督与新闻媒体监督、人民群众监督相融合，让公众对救灾款物的使用更加放心，对灾后恢复重建项目取得的效果更加满意，真正体验到党和国家执政为民理念是说得到，也做得到的，赢得了社会各界的广泛好评。

4.审计公告。《中华人民共和国审计法》第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”。在重大突发公共事件的审计中，社会各界往往更为关注资金的使用和安全，因此更应坚持信息公开的原则。要进行全过程跟踪，关口前移，提前介入，快速反应，及时分析上报情况。一是要分情况定期公告，主要是阶段性审计定期公告，重大问题及时公告，审计结束对审计结果进行公告。二是不同审计主体根据审计情况进行及时公告，确保审计公告及时、公开、透明。如5.12地震审计公告按照“统筹安排、分级负责、把握总体、分头公告”的原则进行，阶段性跟踪审计结果由各省级审计机关分别向社会公告，审计署适时对审计署的阶段性跟踪审计结果和地方审计机关审计的总体情况进行公告。2009年以来审计署共公告抗震救灾资金物资审计情况和灾后恢复重建跟踪审计结果公告6次；甘肃省审计厅在《甘肃日报》上公告跟踪审计结果5次。真正维护公众对审计信息的知情权、参与权和监督权，充分发挥审计信息公开的建设性作用。

（五）重大突发性公共事项审计风险防范

由于重大突发性公共事项审计对象、审计重点等的广泛性、多元性和不确定性，审计时间等的紧迫性和局限性，使重大突发性公共事项审计产生风险的可能性比其他常规审计更大。因此，防范审计风险也是重大突发性公共事项审计的难点。

1.审计程序的合法性。由于突发性公共事项审计的突发性和时效性特点，决定了突发性公共事项审计必须“特事特办”，因此要有合法的审计控制程序。控制程序是指具体措施和方法。它是驾驭、控制审计工作全过程，是提高审计质量，确保实现审计目标的重要手段。

（1）下达审计通知书。按照《中华人民共和国审计法》第三十八条“审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计”规定，重大突发性公共事项审计，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。但是，绝不能因为时间紧不下发审计通知书而直接审计，造成审计风险。

（2）编制审计方案。对于时间跨度长、变动性大的跟踪审计项目，审计方案的制定十分关键，审计方案质量的高低，对整个跟踪审计项目的成败起着至关重要的作用。审计组应当编制目标明确、内容完整、重点突出、措施得当的审计实施方案，用以指导实际工作。

（3）审计取证。突发性公共事项审计与常规审计而言比较，有些程序可以简化，但审计取证不能简化，必须严格遵守《中华人民共和国国家审计准则》中有关审计证据的规定，依照法定权限和和程序获取审计证据，获取的审计证据应当具有适当性和充分性，避免审计证据不足引起的审计风险。

（4）审计报告征求意见。《审计法》第四十条规定“审计组的审计报告报送审计机关前，应当征求被审计单位的意见。被审计对象应当自接到审计组的审计报告之日起十日内，将其书面意见送交审计组”，但在突发性公共事项审计中，由于时间有限，审计组审计人员可以采取在审计过程中针对存在的问题逐一初步征求审计对象的意见，即查出的问题随时与相关人员沟通，边查问题边征求意见，充分听取被审计单位或被审计人的意见。这样，形成报告后，统一征求意见的时间会大为缩短。切忌因时间紧征求意见不充分造成审计风险。

（5）审理关口前移。重大突发性公共事项审计可以采取审理提前介入，审理人员赴审计现场，重点就审计实施方案编制要素是否齐全，审计目标、审计范围和审计内容是否明确、审计重点是否突出；方案所确定的审计事项是否有计划进行；审计查证的主要事实是否清楚、相关证据是否适当和充分；适用的法律法规和标准是否恰当，审计程序是否符合规定；审计记录编制是否规范完整等方面进行审理。这样可以大大缩短审计报告的审理时间，同时也有利于对存在问题的纠正，可以规避审计风险。

2.审计质量控制。要提高突发性公共事项审计的质量必须加强审计质量控制。审计质量控制包括计划、实施、检查、分析等一系列活动。审计项目质量是审计质量的核心，抓好审计项目质量是审计质量的出发点和落脚点。重大突发性公共事项审计必须坚持把审计质量控制贯穿于审计全过程，对审计项目查深查透，针对问题分析原因，找出体制、机制和制度方面存在的缺陷，提出合理化的意见和建议。对审计查出的重大问题，会同纪检监察机关和组织、财政等部门进行联合督查，责成被审计单位限期整改，维护审计的严肃性和权威性。

3.具备工作胜任能力的审计人员。重大突发性公共事件发生地的审计机关应在突发事件发生后的第一时间立即启动应急审计预案，组成审计组。审计组应由专家库中的审计人员和相关专业技术人员组成。临时抽调的审计人员应当具备与其从事审计业务相适应的专业知识、工作能力、职业道德和工作经验。事件发生地的上级或下级审计机关亦应合理配备审计人员，组成审计组。

4.加大对授权审计的社会审计机构的监督。由于重大突发性公共事项灾后恢复重建的跟踪审计项目有一部分授权委托给社会审计机构，而社会审计机构的盈利性特征以及审计机关对其监督的缺位，在无形中加大了跟踪审计的风险。因此，审计机关必须加大对授权委托项目审计质量的监督，降低审计风险。

（六）重大突发性公共事项审计质量控制和制度建设。

重大突发性公共事项采用全过程跟踪审计，这种审计方式虽然避免了事后审计处理难、整改难的弊病，但由于审计机关在应对突发性公共事项审计中一般采用多方面的人员临时大集结，因各人水平和看问题角度的差异，往往出现不同的审计组、不同的审计人员，对同一审计项目的审计意见、审计结论不同，给审计质量埋下隐患。因此，建立突发性公共事项审计评价标准和操作规程是全过程跟踪审计质量控制的重点。

1.统一重大突发性公共事项审计的评价标准。突发性公共事项审计应统一评价标准，大体应包含以下内容：一是是否符合国家的政策和制度；二是是否符合应急救灾和灾后恢复重建项目款物的使用范围和用途；三是是否符合相关的财务和会计制度；四是是否存在明显的违法违纪问题；五是是否将群众反映的突出问题得到检查和纠正；六是是否执行国家和审计机关有关通知、要求和规定；七是灾后恢复重建项目的招投标是否符合公开、公正、透明的原则，监理单位是否具备相应的资质，工程质量验收的结论是否真实有效等等。在上述标准基础上，对照有关法律法规，衡量处理和处罚意见的正确性。

2.突发性公共事项跟踪审计报告的质量控制制度。突发性公共事项灾后恢复重建跟踪审计对于审计过程发现的问题要及时以分期报告的形式反映出来，提出改进的意见与建议，并通过与被审计单位的沟通与反馈，提出相关的对策措施并加以实施，以此对被审计事项进行整改，从而达成跟踪审计的目标。在这一阶段中，审计问题提出的正确性与恰当性，分期报告的质量水平以及改进措施的可行性与有效性关系到整个跟踪审计成果的最终实现。因此在跟踪审计的分期报告与反馈纠正阶段，应将重点放在对分期审计报告质量及相关改进措施实施过程的管理与控制上。因此，建立重大突发性公共事项跟踪审计报告质量控制制度也是当务之急。

3.突发性公共事项审计制度建设。当前，对于重大突发性公共事项审计还没有专门的审计法规，审计的组织实施无专门的法律依据。缺少一套由权威部门制定的重大突发性公共事项审计工作法规性文件。重大突发性公共事项审计审计工作的原则、组织领导、任务区分；审计的时机、内容、程序、标准、重点、流程没有强制性的规定予以保证。加之“重大突发性公共事项审计本身的特殊性和复杂性，不能按照常规的审计工作制度规定组织实施，不能按照传统的效益观和价值观来衡量和评价，使得开展这项工作缺乏可供参考的依据。因此，建议国家审计署尽快出台相关审计规定，在中央相关规定未出台之前，省级审计机关也可依据以往的审计经验、教训和做法，制定必要的符合本省实际的实施办法，由省人大常委会颁布实施。使这项工作逐步走上法制化、制度化、规范化的轨道。 

结论：文章从突发性公共事件（项）的定义和分类引题，研究了重大突发性公共事项审计的历史沿革和主要内容，分析了我国重大突发性公共事项审计的发展，阐述了开展重大突发性公共事项审计的重要性，总结了重大突发性公共事项审计的特点，揭示了重大突发性公共事项审计的难点。提出了开展重大突发性公共事项审计遇到的问题。结合工作实际，总结、探索了搞好重大突发性公共事项审计工作的方法。主要有以下创新和突出特色：

（一）深入分析了突发性公共事项审计的特点、难点以及审计工作遇到新挑战。文章作者从重大突发性公共事项审计的实际出发，对重大突发性公共事项审计的特点进行归纳总结，并深入分析了重大突发性公共事项审计存在的难点问题，指出了重大突发性公共事项审计遇到的新挑战。

（二）深入研究了搞好突发性公共事项审计的相关制度保障和审计内容

1.提出建立和健全重大突发性公共事项审计应急机制。为使突发性公共事项审计工作及时、有效开展，提高突发性公共事项审计的能力，最大程度地预防和减少违纪违规和损害人民群众利益问题的发生，保障应急救灾资金物资、灾后恢复重建资金物资的安全、有效使用，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。审计机关对突发性公共事项审计工作必须做到未雨绸缪，制度先行。文章从工作机制、组织体系、运行机制三个方面对审计机关建立重大突发性公共事项审计应急机制进行研究，旨在形成一个统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。为重大突发性公共事项审计提供良好的管理机制。

2.总结了重大突发性公共事项审计的应关注的主要内容。文章作者结合多年来对重大突发性公共事项审计工作中审计的内容和查出的问题进行归纳总结，并根据职业经验，指出了重大突发性公共事项审计在应急抢险阶段和灾后恢复重建阶段审计应关注的内容。文章指出：对重大突发性公共事项审计主要是对各级财政拨款、国家调拨物资、社会捐赠款物的拨付、储存、发放、使用等各环节资金物资的安全性、使用的合规性和使用效果进行审计和评价。具体对应急救灾阶段的应急救灾资金、物资管理情况，应急救灾物资采购情况，应急救灾资金、物资发放情况以及应急救灾资金使用情况等方面进行审计。文章还提出灾后恢复重建审计应关注资金到位，项目建设，资金使用，工程管理等六个方面的内容。具有较强的指导性和可操作性。

3.丰富了重大突发性公共事项审计的组织形式和审计方式。文章结合5.12汶川地震抗震救灾审计和灾后恢复重建审计，东乡县城特大滑坡灾害灾后恢复重建审计，岷县“５·１０”特大冰雹暴洪等地质灾害灾后恢复重建审计采取的组织形式和审计方式方法，进行分析和研究，总结和丰富了重大突发性公共事项审计的组织形式和方式方法。

（三）进一步论述了重大突发性公共事项审计的风险防范。通过深入研究和实践，指出了重大突发性公共事项应从审计程序、审计质量控制、审计人员工作胜任能力以及加大对授权审计的社会审计机构的监督等方面加大控制和监督力度，防范审计风险。

（四）为重大突发性公共事项审计研究奠定了理论基础，对开展重大突发性公共事项审计工作具有指导意义。本文以5.12汶川地震抗震救灾审计和灾后恢复重建审计，东乡县城特大滑坡灾害灾后恢复重建审计，岷县“５·１０”特大冰雹暴洪等地质灾害灾后恢复重建审计的宝贵实践经验为基础，进行深入的总结、分析、研究。对研究我国突发性公共事项审计具有较高的参考价值。对重大突发性公共事项审计预案的建立、以及重大突发性公共事项审计工作的开展（审计内容、审计程序、审计方式方法、审计风险防范、审计组织形式等都进行深入的探讨和详细的阐述），具有现实指导意义和很强的操作性。

（五）提出尚需深入研究的问题。文章就重大突发性公共事项审计的评价标准应包含的内容、突发性公共事项跟踪审计报告的质量控制和突发性公共事项审计制度建设进行初步探讨。提出了统一重大突发性公共事项审计的评价标准应包含的内容。建议国家尽快出台重大突发性公共事项审计相关规定，使此项工作逐步走上法制化、制度化、规范化的轨道。 

参考资料：

[1]  中华人民共和国国务院《国家突发公共事件总体应急预案》[J] 

[2]《中华人民共和国 审计 法》

[3]《审计署2008至2012年审计工作发展规划》[J]  2008.7.12 

[4]《审计署“十二五”审计工作发展规划》[J]  （审办发〔2011〕112号）

[5]牛琳.浅谈如何控制和规避审计风险.经济导报2010.2.8 

[6]李晓强  夏明.四川立法对重大突发事件专项资金进行跟踪审计