国有企业领导人员经济责任审计评价体系研究

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国有企业领导人员经济责任审计

评价体系研究

甘肃省审计厅经济责任审计三处课题组

【摘要】建立规范清晰的国有企业领导人员经济责任审计评价体系是提高经济责任审计工作质量和水平的现实需要，也是经济责任审计工作规范化的必然要求。企业领导人员经济责任审计评价体系的不完善在一定程度上影响了审计结果的利用价值，制约了审计成果的转化作用，加大了经济责任审计风险，本文针对国有企业领导人员经济责任审计的主要内容，结合两户大型国有企业的审计实践运用，具体分析审计评价的内容、方法及标准，构建了国有企业领导人员经济责任审计评价体系，提出了“审计评价与健全企业法人治理结构相结合、与企业自评相结合、与结果运用相结合”的思路，为经济责任审计工作实践提供指导，为相关部门考核、任免领导人员提供有价值的参考依据。

【关键词】    企业经济责任审计    评价体系    评价结果质量

一、导论

（一）研究背景和意义

1．研究背景

国有企业领导人员经济责任审计是我国特有的一种审计模式，是现代审计制度在中国的一种创新运用，其伴随政治经济体制改革逐渐形成并随着我国经济的迅猛发展而得到不断完善。1999年5月24日《国有企业和国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》颁布以后，逐步展开了对国有企业经营者的任期经济责任审计，通过十几年的发展，企业领导人员任期经济责任审计方面取得了许多成功的经验，但同时在经济责任审计评价上也暴露出一些问题。

中共中央办公厅和国务院办公厅的两个“暂行规定”和审计署的“实施细则”提出了经济责任审计的主要内容，解决了“审什么”的问题，但对经济责任“评什么”以及“怎样评”缺少统一的依据和标准。同时对“应该如何评价”及“采用什么样的评价方法、程序或体系比较科学”等问题都难有定论，也不能形成普遍性的共识。虽然2010年10月12日中共中央办公厅、国务院办公厅在对经济责任审计两个暂行规定进行修改完善的基础上，发布实施了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对新形势下的经济责任审计工作的开展进行了具体的规范和指导，但是，要保证经济责任审计规范地、高质量地进行，充分发挥其应有的作用，还有许多问题需要研究，经济责任审计评价问题就是其中一个比较突出的问题，是经济责任审计的关键和难点，因此，本文研究的对象是经济责任审计评价，以构建经济责任审计评价体系为目标，为今后的经济责任审计工作实践提供指导。

2．研究意义

经济责任审计的评价方法是经济责任审计不可或缺的重要组成部分，是经济责任审计成败的核心和关键,也是被审计单位、各级领导和审计对象共同关注的焦点问题。本文的研究具有一定的理论和现实意义：

首先，通过对国有企业领导人员经济责任审计评价的规范分析与案例研究，以期构建一套较为科学、规范的评价体系和与之相匹配相适应的评价方法，使得对国有企业领导人员的经济责任审计评价能够得到更加全面、有效、实事求是的评价结果。

其次，通过本研究还有助于审计人员对国有企业领导人员任职期间内的经济业务活动及其所要承担的经济责任进行更为科学的审计评价，科学、公正、准确的评价结果可以为上级主管部门和组织人事部门对领导干部的考核、任命、使用，以及实现社会公众对公共权力的监督与制约提供重要的参考信息，进而提高审计质量并增强对审计结果的进一步利用。

（二）研究的基本方法与结构

本文采用规范分析与案例研究相结合的研究方法，以规范分析为主，在对具体问题进行研究时，辅之以案例研究。主要内容分为以下几个部分：

第一部分，阐述研究的背景、意义和本文整体结构，概括地反映了本文全貌。

第二部分，主要分析了经济责任审计评价在我国国有企业领导人员管理监督中的运用，通过实践分析，指出经济责任审计中存在的问题、建立经济责任审计评价体系的作用及意义。

第三部分，构建国有企业领导人员经济责任审计评价体系。

第四部分，国有企业领导人员经济责任审计评价具体案例分析。

第五部分，提出进一步运用和优化国有企业领导人员经济责任审计评价的建议。

二、经济责任审计评价在我国国有企业领导人员管理监督中的运用

（一）国有企业领导人员经济责任审计的实践分析

1．国有企业领导人员经济责任审计的发展历程

国有企业经济责任审计是伴随着我国社会主义经济、政治体制改革而产生和发展起来的，是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分。随着法律地位的明确，制度的不断完善和工作力度的加强，经济责任审计有效地发挥了国家审计的“免疫系统”功能，在服务科学发展、推动深化改革、促进改善民生等方面发挥着越来越重要的作用。

（1）建立健全审计监督制度，逐步实现制度化和规范化

从二十世纪八十年代中期至今，国有企业领导人员经济责任审计经历了从产生到初步探索，从逐步推广再到全面深化发展的过程。

a.经济责任审计的产生和初创时期

随着改革开放和市场经济的发展，1985年全国部分审计机关针对国有企业改制中存在的问题，开始探索对厂长、经理进行离任审计。我国经济责任审计雏形也由此产生。

1986年，中共中央、国务院颁布了《全民所有制工业企业厂长工作条例》，明确规定：“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议”。党中央和国务院第一次对企业领导人员经济责任审计提出明确要求。1986年12月审计署制定下发了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对离任经济责任审计的内容、范围和程序及法律依据等问题做了具体规定，标志着企业负责人经济责任审计工作正式开始。

1988年2月，国务院颁发了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，条例中规定：“实行承包经营制，由国家审计机关及其委托的其他审计组织对合同双方及企业经营者进行审计”。审计署据此发布了承包经营责任审计的内容、审计范围及审计程序。1988年7月，审计署印发了《关于全民所有制工业企业承包经营责任审计的若干规定》，明确规定：“审计机关对承包经营合同双方及企业经营者进行审计监督，以保护国家资财，维护国家、企业、经营者和生产者的合法权益，提高经济效益，严肃财经纪律，促进承包经营责任制的健康发展”。这两项规定的颁布实施，成为我国早期开展经济责任审计的重要依据，标志着经济责任审计由各地审计机关的自发探索到初步形成。

1993年4月，审计署、国家体改委、国家经贸委联合印发《全民所有制工业企业转换经营机制审计监督规定》，明确规定对厂长任期经营责任进行审计。

1998年1月，中纪委二次全会明确提出：“国有企业、县（市）直属部门和事业单位，乡（镇）党委、政府的主要领导干部，要实行离任审计制度，未经审计的不得离任。有条件的地区可扩大实行这项制度的范围”。

b.经济责任审计的探索发展时期

1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。明确规定对县级以下党政领导干部，以及国有企业和国有控股企业领导人员进行经济责任审计。这是我国经济责任审计的第一项法规制度，标志着我国经济责任审计制度的初步确立。

2000年12月，审计署出台了《县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》（审办发［2000］121号），明确了经济责任审计工作的指导思想、管辖范围、实施时间、程序、内容、方法、评价和审计成果利用等，将经济责任审计工作制度化、规范化建设提高到了新的水平。

c.经济责任审计的深化发展时期

2006年2月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过关于修改《中华人民共和国审计法》的决定，修改后的审计法第二十五条专门就经济责任审计作了明确规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于国家审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”。这一规定正式确立了经济责任审计的法律地位，为经济责任审计工作提供了坚实的法律依据和保障。

2007年11月15日中国共产党十七大报告指出：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。将经济责任审计工作提升到一个新的高度。

2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出：“完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计”这一要求，对加强和改进新形势下的经济责任审计，推动经济责任审计工作深化发展具有重大意义。

2010年10月12日，中央办公厅和国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发［2010］32号），以科学发展观为统领，对审计对象、审计计划、审计方式、审计内容、审计评价、责任界定和审计结果利用等，做出了进一步的明确和规范。这是我国审计制度法规建设的重要成果，是对加强经济责任审计法规制度建设、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义，是经济责任审计工作发展的里程碑，标志着我国经济责任审计正式走上制度化、规范化的轨道，使我国经济责任审计进入了新的历史发展时期。

（2）完善组织领导机制，推动经济责任审计科学发展

1999年10月，中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署召开第一次联席会议，成立了中央五部委经济责任审计工作联席会议，联席会议办公室设在审计署。中央五部委经济责任审计工作联席会议的设立，标志着我国开始建立健全经济责任审计的组织协调机制。

2001年11月，中央机构编制委员会办公室印发文件，批准审计署办公厅加挂“经济责任审计司”牌子。标志着审计署正式成立负责指导全国经济责任审计工作的专职机构。

2003年中央五部委印发了《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》（经审办字［2003］6号）、《中央五部委经济责任审计工作联席会议制度》和《中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室工作规则》。根据上述文件精神，审计署及各级审计机关相继成立了经济责任审计专门机构、配备了专职人员、建立了经济责任审计工作联席会议制度或成立了经济责任审计工作领导小组（委员会）、完善了有关规章制度。进一步加强了各有关部门在经济责任审计工作中的协调配合，全面推进了经济责任审计工作。

2005年1月，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确提出：“强化审计监督，逐步推行效益审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计”。这一要求的提出标志着党中央把经济责任审计正式纳入了我国惩治和预防腐败体系建设。

2007年1月16日，中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室印发了《关于进一步加强内部管理领导干部经济责任审计工作指导意见的通知》（经审办［2007］2号），明确提出了健全管理机构、创新工作方法、强化成果利用等指导性意见。促进了经济责任审计工作全面、健康、协调发展。

干部管理监督部门的协作配合推动了经济责任审计组织管理体制的健全。地方各级党委和政府高度重视对经济责任审计工作的组织领导，将其列入重要的议事日程，召开专题会议研究部署工作、听取审计工作汇报、作出重要批示。目前，全国90%以上的省、市、县建立了经济责任审计工作领导小组或者联席会议制度，负责组织、协调和指导经济责任审计工作，成为行之有效的组织管理制度。各成员单位之间相互协作、密切配合、共同研究制定经济责任审计规章制度和审计计划，共同研究利用审计结果，共同开展调查研究和指导检查工作，充分发挥了经济责任审计齐抓共管的合力作用。健全完善的经济责任审计的组织领导体制，使经济责任审计成为我国干部监督管理机制的重要组成部分。

2．国有企业领导人员经济责任审计中存在的问题及其成因分析

从确立经济责任审计制度以来，在党中央、国务院和地方各级党委、政府的正确领导下，全国各级审计机关和干部管理监督部门密切协作配合，勇于探索创新，积极推动经济责任审计工作不断深化发展，在维护财政经济秩序、加强干部管理监督、促进党风廉政建设，以及保障经济社会又好又快发展等方面发挥了积极作用。1998年至2010年10月，全国各级审计机关审计党政领导干部和国有企业领导人员共计41万多人，其中：党政领导干部38万多人、国有企业领导人员3万多人，免职、降职、降级、撤职和其他处分共计1.81万人，移送纪检监察和司法机关0.72万人，查出由领导干部直接责任造成的违规违纪和损失浪费问题资金684多亿元，查出领导干部个人经济问题资金20多亿元。从总体上看，我国经济责任审计工作积极推进、不断深入，有效发挥了审计监督作用。但仍然存在一些困难和问题，在一定程度上制约着经济责任审计工作的发展。目前，国有企业领导人员经济责任审计中存在的比较突出的影响审计质量的问题主要表现在审计评价和审计结果利用两个方面：

（1）审计评价中存在的问题

审计评价是 审计机关 按照确定的 审计目标 对被审计单位 财政 、财务收支真实、合法、效益进行分析判断，并发表审计意见的行为，是经济责任审计的重要环节和基本职能。审计评价质量的高低，既体现审计工作质量的好坏，也影响到审计部门的权威和形象，关系到审计的风险，也直接关系到党和政府对干部使用的导向。2010年中办、国办出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》对领导干部经济责任审计评价提出了更高的要求，但条文规定仍过于宽泛和笼统，并没有形成完善的评价标准和审计评价指标。当前，经济责任审计评价中还存在一些问题：

评价指标体系不够完善。经济责任审计力求从经济角度对领导干部任职期间经济责任履行情况进行评价，经济责任指标是评价领导干部业绩的标准和尺度。经济责任审计评价指标体系随着我国经济责任审计的发展而发展变化。现行的制度规定要求对企业领导人员经济责任进行全面的评价，包括企业资产、负债、损益的真实、合法、效益性，国有资产的安全、完整、保值增值情况；企业对外投资、担保、产权转让，内部控制制度以及经营者遵纪守法等方面责任的评价认定，但由于缺乏一套系统化的评价指标体系，有些原则性规定可操作性不强，在实际工作中，对企业业绩的衡量往往简化成几个指标的分析，如资产负债率、资本收益率、资产保值增值率等，审计结果也只是罗列一些常规的指标。经济责任审计评价变成了对企业资产、负债、损益，账面的真实性、合法性，经营者遵纪守法的审计评价，而对企业投资决策的科学、合理性及内部控制有效性没有进行重点评价，没有区分对企业评价和企业管理层评价，而且在具体操作中，评价重心倾斜，存在过分强调财务收支合理性和遵守财经法规的倾向，没有包含企业的综合经营能力、发展水平等重点内容，系统化的评价指标和评价标准的缺失限制了经济责任审计评价作用的发挥。

评价标准不够统一。目前，经济责任审计评价没有形成统一的评价标准。一方面，我国行业分布、地区分布与发展严重不均衡的客观环境决定了很难达成一个统一的标准；另一方面，审计人员的知识结构、能力水平等主观因素影响着评价标准的真实性和实用性。尽管2010年两办规定明确被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题应当承担的直接责任、主管责任、领导责任。但在实际操作过程中很难区分，尤其是对领导干部因不履行或不正确履行经济责任而应承担的主管责任、领导责任的界定标准不清晰。同时对领导干部直接责任进行区分和评价，需要界定个人责任，界定个人责任又往往涉及到历史与现实的、主观与客观的、自主决策与集体决策以及社会、经济环境等各种因素的影响。审计人员很难找到界定领导干部个人经济责任的依据，经济责任轻重更难以量化。结果必然导致不同的审计人员面对同样的问题，可能会做出不同的审计评价，许多审计人员为了减少审计风险，往往尽量少评价或者不评价，审计评价千篇一律，过于笼统，缺乏不同单位的差异性，影响了审计的客观公正和权威性，使审计结果的运用效果大打折扣。

评价方法有待改进。经济责任审计评价方法，主要有定性评价与定量评价两种属性。定性评价通过对审计结果的分析对被审计单位的相关问题的真实合法效益情况进行评价和说明。定量评价方法是以审计查证和取得的可靠数据与经济责任目标、行业标准等进行对比分析，客观反映履行经济责任的情况。但是目前经济责任审计评价以定性评价方法为主，定量评价方法只起到了简单的辅助作用，这种简单的评价模式将难以客观地鉴证评价内容。在实际应用中，评价方法大多选用层次分析法和量化计分法，评价方法过于单一。层次分析法虽然可以较客观地确定指标权重，但是在综合评价方面优势并不明显。量化计分法虽然以量化的形式呈现结果，但是打分时带有较强的主观性。

（2）审计结果利用中存在的问题

审计结果利用直接关系到经济责任审计作用的发挥和目标的实现，关系到经济责任审计的可持续发展。近年来，各级党委和政府积极推动建立健全审计结果运用制度，注重建立和完善长效机制，但审计结果的运用仍然存在着一些不容忽视的问题，直接影响到经济责任审计评价、监督作用的发挥。具体表现有：

“先离任、后审计”制约了审计成果的运用。目前由于审计力量的制约，审计机关难以完成短时间、大批量的经济责任审计任务，同时，干部任命的时间比较紧，特别是党委、政府换届时，干部变动比较集中，又有保密性，仍存在“先离后审”的现象，使得审计结果在干部监督管理中的分量不足，影响力不大，容易造成“走过场”、“马后炮”的感觉，一定程度上影响了审计工作的严肃性，削弱了经济责任审计的权威性。审计时间的滞后降低了领导干部的责任心，造成新官不理旧账，屡查屡犯等问题。导致审计结果应有的价值得不到发挥，审计结果作为组织部门提拔和考核干部的依据也失去了意义，也使审计的监督职能的发挥受到了限制，审计成果的转化作用无从体现。

审计结果利用缺乏规范性的标准。现行的经济责任审计结果运用制度缺乏统一的标准，审计机关的经济责任审计结果只对干部管理部门负责，不公开披露。干部管理部门如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确规定，以至于存在什么经济问题的干部应提醒、诫勉、追究责任以及降职、免职等也没有具体标准。审计结果的公开程度不够，透明度不足，对领导干部履行经济责任情况，公众无法充分了解，致使审计监督不能和舆论监督、群众监督发挥联动作用，在一定程度上造成了经济责任审计与领导干部任用脱节的问题。

审计结果的利用价值不大。一方面审计结果运用上还存在滞后现象，“审、用”两张皮、重审轻用的问题仍不同程度地存在，这主要是因为缺乏统一规范和大家公认的评价标准，造成纪检监察、组织人事部门在利用审计结果评价领导干部业绩时现实的可操作性不强。同时由于有些领导干部对经济责任审计的认识存在偏差，认为只是例行程序、走过场，不会对领导干部任用产生影响，审计结果无关紧要，削弱了经济责任审计在干部任用中的作用。另一方面经济责任审计工作联席会议制度的协调配合机制尚不够完善，经济责任审计联席制度停留在较高级别，审计机关、组织人事和纪检监察等部门缺少沟通和配合，与审计结果运用有关系的部门之间协调配合尚未实现经常化、制度化。审计机关独立实施审计，不能深入了解组织、国资部门的需求，也不掌握有关部门对被审计对象本人日常管理情况，特别是涉及被审计单位及领导人员本人违纪、违规线索。造成审计结果不能更好的满足领导人员考评任用的需求，合力作用没有得到充分发挥，也带来的一定的审计风险。

（二）国有企业领导人员经济责任审计评价体系的作用及意义

国有企业领导人员经济责任审计对完善企业内部治理、提高审计质量、促进干部管理监督机制的改革和完善、从源头上预防和治理腐败发挥着积极的作用，具有十分重要的现实意义，因此建立一套系统、科学的国有企业领导人员经济责任审计评价体系是确保审计机关客观公正做出审计评价的重要保障，是促进经济责任审计科学发展的现实需要，是规避审计风险和提高审计质量的必要途径，也是促进审计成果利用和干部监督任用的重要手段。

1．有利于规范经济责任审计评价行为。审计评价必须以事实为依据，以政策、法令、规章制度为准绳，不能参杂审计人员主观意见和感情因素，对被审计对象的履职、履责情况的评价要做到客观地总结成绩、实事求是揭示问题，这些赖以评价的事实很少能直接通过查账取得，而是通过对大量指标的计算得出的。因此，建立经济责任审计评价体系是确保审计评价客观公正的重要保障，有利于审计人员依据相应的标准对所查明的事实作出分析和判断，肯定成绩，揭露矛盾，总结经验，更加客观真评价领导干部经济责任，可以有效地防止审计人员在审计中对被审计领导干部任期经济责任的主观推理、判断，可以减少和避免对被审计领导干部履行经济责任情况发表不恰当的评价意见，从而规范审计评价行为。

2．有利于促进经济责任审计的发展。经济责任审计评价是经济责任审计过程中的一个重要环节，也是被审计领导干部十分关注的关键环节。经济责任审计评价体系的建立，使评价指标在设置上比较全面，能充分体现国有企业领导人员经济责任的目标和特点，既有定量方面的指标，也有定性方面的指标，既有财务方面的指标，也有非财务方面的指标，可为审计工作的规范增加新的内容，从评价原则、依据、方法、内容的确立能进一步扩大经济责任审计的内涵，规避和减少审计风险，也能有力地推动经济责任审计的发展和创新。

3．有利于审计风险的控制和审计工作质量的提高。经济责任审计是一种“人格化”的审计活动，在企业财务收支审计的基础上，将审计结果落实到人的经济责任制，是把对人的监督和对事的审核有机结合，通过对“事”的审计进而达到对“人”评价。单一的定量评价容易受到主观因素影响，而将定性评价和定量评价有机结合起来，建立一套科学的经济责任审计评价体系，运用先进的评价方法，可以在一定程度上避免审计结论和审计评价的随意性和模糊性的弊端，最大限度的控制和降低审计风险，提高审计工作质量。

4．有利于引导经济责任审计的成果利用，完善领导干部量化考核体系。经济责任审计评价结果是在充分听取被审计的领导干部和当地党委、政府、组织人事部门的意见的基础上形成的。将组织部门的要求融入到具体的审计内容和评价标准中去，评价形成的结果为当地党委、政府、组织人事部门管理和使用干部提供了决策依据，有利于加强干部的监督和管理，进一步健全和完善领导干部量化考核体系。同时，经济责任审计评价体系的建立，能够科学界定领导人员的经济责任，可以预先让领导干部对照各项指标查漏补缺，有利于进一步提高领导干部履行经济责任的能力和水平。

三、国有企业领导人员经济责任审计评价体系

（一）国有企业领导人员经济责任审计及评价的内容分析

1.审计及审计评价的内容

按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，国有企业领导人员经济责任审计的主要内容有：企业经营活动和财务收支的真实、合法和效益情况；国有资产保值增值和国有利益实现情况；企业发展战略、改制重组、产权转让、对外投资、融资、对外担保、资产处置、大宗采购、建设项目和大额资金运作等重大经济决策的制定和执行情况；内部控制制度的建立和执行情况。同时还规定在审计中应当关注：贯彻执行法律法规和有关产业政策情况；领导和促进本企业科学发展情况；履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况；遵守有关经济法律法规、廉洁自律规定情况。

按照审计评价应当与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持的要求，企业经济责任审计应紧紧围绕领导人员经济决策权、政策执行权、管理监督权以及廉洁从业情况即“三权一廉”进行评价，主要包括5个方面的内容：

（1）企业贯彻落实国家宏观政策。近年来党中央、国务院出台了包括十大产业调整和振兴规划在内的加快经济发展方式转变、促进经济转型升级、构建和谐社会等一系列宏观经济政策。审计中应关注企业配合重点产业结构调整和振兴规划提出的配套制度、措施和项目安排，是否符合调整经济和转变发展方式要求，企业在淘汰落后产品、节能减排等政策的贯彻落实情况和有关责任目标完成情况。分析影响企业可持续发展的因素，准确客观地评价企业的经营业绩、自主创新能力以及企业经营安全情况。

（2）企业重大经济决策执行。企业重大经济决策包括：重大投资和工程建设项目、重大资本运作（企业改制、收购兼并、重组上市、与外单位的合资合作、大额度资金运作等）、重大资产处置、重大采购、重大担保借款。在把握企业领导人员任期内经济决策事项总体情况的基础上，针对企业实际情况，结合决策事项的资金量和性质，按照重要性原则进行审计。检查决策规则和程序是否明确、决策机制是否完善、决策程序是否规范、决策目标是否实现，深入分析决策失败的原因并界定责任，结合当前和长远情况全面客观评价经济决策的效益性。重大经济决策程序规范且达到预期效果，应予以肯定。如果企业重大经济决策程序正常且操作规范，但决策失败造成经济损失的，可以客观公正的进行评价。对审计中发现企业领导人员违反决策程序，擅自作出重大决策，导致经济损失的，要分清责任，如实披露和评价。

（3）企业财务收支真实、合法、效益性。企业会计信息可靠，是国有企业领导人员经济责任审计的基础。检查企业资产、负债、损益、所有者权益的真实合法效益性，重点关注几个方面：一是会计资料本身的真实性、完整性，二是盈亏真实性问题。重点关注企业营业收入、其他业务收入、投资收益等确认是否准确，是否存在弄虚作假、调节利润的问题。三是企业的资产质量，是否存在数额较大的潜在损失或不良资产。通过对比分析企业领导人员任职前后投入产出能力指标、营运能力指标、盈利能力指标、偿债能力指标以及企业主营业务收入增长率等指标，客观评价企业的经营业绩。

（4）企业治理和管控情况。通过检查企业法人治理结构及内部控制制度的建立和运行情况，关注决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制实际运行效果；内部审计机构是否建立健全并有效发挥作用；是否存在体制障碍或制度漏洞；是否由于管理层级过多、链条过长、管理手段落后导致对所属单位管理失控或因管理不善造成国有资产重大损失和流失问题，对企业法人治理结构和内控制度建立健全及有效性，信息系统的安全有效性，对所属单位的监管能力作出评价。

（5）企业领导人员廉洁从业情况。通过审计国有企业领导人员个人收益、分配所得、借用公款、职务消费等情况，企业廉政措施和内控制度，企业“三重一大”等重大经济活动，应关注国有企业领导人员是否存在滥用职权、以权谋私损害国有权益的行为，是否在职权范围内谋利甚至索贿等违反《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的行为，评价领导人员遵守廉洁从业规定的情况。

2.公正界定经济责任

界定企业领导人员经济责任，还要区分和掌握好几条界限。

（1）划清前任责任与现任责任的界线

经济的发展是一个连续过程，领导人员任期经济责任履行情况，有时并不能在任期内表现出来，需要延伸到后任才能体现。因而分清领导人的责任，要注意区分不同责任时期的责任归属以及行使权力的行为对任期的影响和应承担的责任。前任责任是指被审者的前任对其投入和过失延伸到本期才产生或造成的遗留问题应负的责任。现任责任是指被审者对任职期间经济活动应承担的责任。从责任主体上，应分清不同人员的责任归属。不能把所有功与过归于一任领导，不能把前任领导的业绩记在现任领导头上，但也必须看到前任领导遗留下的问题，现任领导为解决问题所采取的措施以及产生的效果等情况，要体现解决遗留问题也是政绩，客观、公正地评价继任者的业绩和责任。

（2）划清主管责任与直接责任的界线

国有企业领导人员的直接责任是指领导认同或批准的决定、规定和制度，或直接经办、直接签署的意见、直接签字报销，或被明确告知又无反对意见的事项形成的经济责任。国有企业领导人员的主管责任是指未直接决策或直接经管的经济行为。主管责任和直接责任的界定要看是否贯彻了经济责任制的分工原则，国有企业领导人员对其分工负责的工作应承担直接责任，对其他成员分工的工作只负间接管理责任。对任期内直接决定的重大事项承担直接责任，对未经其审批由各职能部门负责的日常经营管理过程中发生问题，由当事人负直接责任。

（3）划清主观原因与客观原因的界线 

主观责任，指单位违法违纪行为是主要领导干部有意识的，经过策划和预谋的，同时该行为的结果给国家或单位造成经济损失。包括由于滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、钻法律空子、谋取私利等原因给单位造成经济损失的，或是弄虚作假有意欺上瞒下的可以界定为主观责任。客观责任是指由于不可抗拒外力、国家政策调整、法律不完善等原因，使单位经济决策的效果受到影响。领导人员工作中的一般过失，且无主观意识，未使单位遭受重大经济损失，个人也未获取私利可界定为客观责任。有些问题是主观或人为因素造成的，有的问题则是客观条件或不可抗拒的自然因素形成的，有的则是两方面原因共同作用的结果。这些都需要实事求是地认真分析研究，客观公正地界定责任。

（4）划清集体责任与个人责任的界线

个人责任主要是指责任人违反民主决策程序，不通过集体讨论或在集体决策中用不当手段私自决策的事项所引发的经济责任。集体责任是指按照规定的民主决策程序由集体参与和联合表决通过的事项所引发的经济责任。主要指对本部门、本单位及下属单位存在的违纪违规问题及其他问题是经领导班子集体决定，本人不是发起人或不具有最终决定权的事项。在区分个人责任和集体责任时，要以相关的会议记录及签批的原始资料或文件为依据，使责任的界定有根有据。属于集体责任的应归属到主管责任，属于个人责任的应归属到直接责任。

（5）划清决策责任和执行责任的界限

决策责任是决策、审批违法违规或不科学、不合理的责任。包括：决策人超越法定职权实施决策的；决策内容违反法律、法规及国家政策的；决策人未按决策程序进行决策的；决策人明知决策错误，未及时采取措施加以纠正的；对应由本人做出的决策进行推诿或者拖延，不做决策的。执行责任是执行法规政策工作中违法违规或执行不力不当的责任。主要指没有履行积极作为义务，消极等待和不作为。执行责任具有目的性、时效性、经常性和连续性。执行活动必须严格服从决策目标。同时，执行责任必须在规定的时限内，迅速、果断、高效、及时地得到履行。

（二）国有企业领导人员经济责任审计评价体系的设计原则及标准

1.原则

（1）客观性原则

在对国有企业领导人员的经济责任进行审计评价时，应以被审计单位的事实为依据，不受个人偏好和他人意见影响，同所确定的评价标准进行对比分析，按照客观事实的本来面貌做出客观公正的评价，不能模糊不清或浮夸不实。在评价过程中，要兼顾定量指标与定性指标，对企业领导人员所在单位的人财物、产供销以及经营决策、管理决策等方面进行综合分析比较，以便客观地评价企业领导人员的任期经济责任。同时，评价指标应围绕领导干部履行的经济责任，权责相当的展开评价，不能是有权无责，造成评价的缺位；也不能有责无权，造成评价的越位。在具体评价时，还要坚持 历史 的观点，划清前后任的责任、前后任的政绩，既要划清直接责任、主管责任和领导责任，又要弄清是主观责任还是客观责任，真正客观地评价领导干部任期经济责任。

（2）谨慎性原则

在审计评价中要坚持谨慎的态度，评价的评价，不该评价的不评价。对于该评价的，要注意措辞恰当正确，不要给予过高评价，对于定性评价的内容最好给出消极评价，同时还要充分听取被审计领导的陈述和申辩，综合考虑各方面因素进行评价。对审计未涉及的事项以及审计证据不足的审计事项不做评价。对一时搞不清楚的和发生的重要经济事项难以下定性结论的问题，要以写实为主，对事项发生的原因、过程、后果给以客观的说明，以保证审计评价的准确性。

（3）全面性原则

在进行经济责任审计评价时，要遵循全面性原则，即要求对所有审计内容进行评价，既要确认业绩，肯定成绩，又要指出问题。在评价指标选取上尽量全面、系统。既注意指标的数量效果，又注意指标的质量效果，综合反映与被审计领导经济责任履行情况有关的经济活动的经济性、合法性、效益性。指标体系的构建应当紧紧围绕被审计对象的相关经济责任范围进行，囊括反映财政收支情况的指标、反映资产管理活动的指标、反映经济业务管理活动的指标以及反映个人遵纪守法方面的指标。

（4）重要性原则

经济责任评价必须遵循重要性原则，即做到重点突出，审计评价的侧重点在于反映领导者经济责任的履行情况，指标体系设置应该能够重点反映经济责任状况。审计部门在确定评价指标体系时，必须考虑上级主管部门的要求，将反映企业个性的指标，纳入审计指标体系。同时，要避免设定的指标体系多而不精，应关注那些能反映重大情况、涉及企业全局的经济指标，突出直接反映经济责任的指标，而不太重要的情况可不予考虑。

（5）合法性原则

审计评价要依照有关 法律 、法规为审计评价依据，目前与国有企业经济责任审计直接相关的法规制度包括：《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》(中办发[1999120])、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》(审办发[20001121])、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》(国资委令[2004]第7号)等。审计评价时在法定职权范围、授权和委托范围内做出符合事实的判断，不得使用与法律、法规不一致的用语评价被审计领导干部履行经济责任情况。

2.标准

经济责任审计评价标准是衡量企业经营者任职期间是否良好履行了其所负经济责任的基准和参照系，2006年，国资委出台了《中央企业综合绩效评价实施细则》，按照优、良、中、低、差五个等级对中央所属166户企业的财务绩效和管理绩效两方面进行综合评价。2008年2月13日，国资委又制订了《中央企业负责人年度经营业绩考核补充规定》，对基本指标计分规则、分类指标基本要求和未能完成考核目标的计分方法等内容进行了补充规定。国有企业领导人员经济责任审计评价标准随着社会不断进步、经济不断发展以及外部条件不断变化而变化。通常，评价标准包括强制标准、主观标准、行业标准、历史标准等。因此在具体审计评价时，要树立权变的意识，遵循灵活的原则。在经济责任审计评价实践中，一般以以下三方面作为评价标准，以任期经济责任目标为标准，即以企业制定的各年度计划完成目标情况为标准，将指标计算结果与计划实现的指标数值进行比较后来评价经营者的经济责任履行情况；以前任经营者实现的企业经营目标业绩为标准，将两者进行比较分析后给予评价。有关经济指标的计算结果较之以前有所提高或改善的话，认为其较好地履行了其所负的经济责任；反之，则认为其未能较好地履行所负经济责任；以同行业标准水平或平均水平为标准，将各类指标的计算结果同该企业所在行业在相同期间内的最高产值、最低产值以及平均产值等进行比较分析。

（三）国有企业领导人员经济责任审计评价体系的构建

经济责任审计评价体系是审计人员对被审计人任职期间所在单位的资产、负债、损益的真实性、合法性、效益性以及被审计人个人履行经济责任、遵守财经纪律和廉洁自律情况等所进行评判的系统。一个完整的经济责任审计评价体系由评价主体、评价客体、评价目标、评价指标、评价标准、评价方法、评价结果报告等要素组成。

1.确定评价主体和客体

评价主体一般为各级国家审计机关，也可以是被审计单位的上级单位内部审计机构。评价客体为被审计的国有企业领导人员，包括董事长和总经理。

2.确定评价指标以及评价标准

根据现阶段国有企业领导人员经济责任审计评价的重点内容，确定具体的审计评价指标：重大经营决策、会计信息的真实性合法性、主要经营业绩指标完成情况、法规政策执行情况、内部控制情况、个人廉洁从业情况、可持续发展能力。国有企业领导人员经济责任审计评价指标体系如表1所示。

表1国有企业领导人员经济责任审计评价指标

（1）重大经营决策评价指标及评价标准

重大经济决策主要指对外投资、建设项目投资、国有资产处置、大额融资、大额资金分配、产权制度改革等，在审计评价实践中，审计人员可根据国企的实际情况增加审计重点。这些决策的正确与否，直接关系着国有企业的未来发展，自然也成为国有企业领导人员经济责任审计的重要内容。用于反映该评价内容的指标为重大投资决策违规率和重大投资决策损失率。

该指标对应的评价标准为：I类为重大经营决策经过可行性研究并取得预期效益；II类为经过可行性研究，未取得预期效益；III类为没有经过可行性研究，取得收益未造成损失；IV类为没有经过可行性研究，决策失误造成损失。

（2）会计信息的真实性合法性评价指标及评价标准

确认会计信息是否真实合法，是评价单位领导人相关经济责任的前提条件。所以，经济责任审计应当首先对所属单位会计信息真实性、合法性进行检查。在此基础上，对审计核实的违规问题所涉及金额进行调整，调整后的数据才可以作为评价所属单位领导人经营业绩的依据。该评价内容的参考指标包括会计信息失真率、财务违纪违规率。

该指标对应的评价标准为：I类为会计信息真实；II类为比较真实；III类为基本真实；IV类为不真实。原则上若发现“小金库”或国有资产流失等性质特别严重问题，直接确认为IV类。

（3）主要经营业绩指标完成情况评价指标及评价标准

当所属单位领导人离任或任期届满时，要对于年度经营业绩指标完成情况进行审计评价，根据所属单位具体情况有所不同，根据需要进行必要的补充审计。关于主要经营业绩指标的设置为国有资产保值增值、经济增加值（EVA）、净资产收益率、可控费用、成本费用占主营业务收入比、资产负债率。

该指标对应的评价标准为：I类为完成了年度经营业绩指标，实现国有资产保值增值；II类为完成部分年度经营业绩指标，实现国有资产保值增值；III类为历年均未完成经营业绩指标或未实现国有资产保值增值；IV类历年均未完成经营业绩指标也未实现国有资产保值增值。

（4）法规政策执行情况评价指标及评价标准

基于委托代理关系，国有企业领导人必须按照委托人的要求，在国家法律法规及企业制度允许的范围内，经营单位的财产和业务。考虑企业管理需要，增加执行上级单位政策情况评价，保证企业政令畅通。相应的评价指标设置为执行国家法律法规、财经法律情况，执行企业规章制度和政策情况。

该指标对应的评价标准为：I类为合规；II类为基本合规；III类为不合规。

（5）内部控制情况评价指标及评价标准

所属单位领导人在任期内应当加强内部控制，为单位后续发展创造条件，因此，经济责任审计评价必须关注内部控制的内容。通过对所属单位内部控制制度建立与执行情况的审计评价，可以定性反映出单位领导经济责任信息。内控制度是否健全有效，反映出领导干部的领导能力与廉政建设的态度。对内部控制制度的审计评价应重点关注内部控制制度的健全性和有效性，设置内部控制制度健全率和内部控制制度有效执行率两个指标。

该指标对应的评价标准为：I类为健全有效；II类为比较健全有效；III类为基本健全有效；IV类失效。

（6）个人廉洁从业情况评价指标及评价标准

基于委托代理关系，单位领导人作为代理人，必须按照委托人的要求，在国家法律法规及企业制度允许的范围内，经营管理本单位的财产与业务。因此所属单位领导人离任或任期届满，应当对其违纪违规与个人廉洁自律情况进行审计评价。评价所属单位领导人个人廉洁从业的参考指标包括违纪违规资金率、小金库资金占有比例、个人非法收入比率等。

该指标对应的评价标准为：I类为没有违纪违规问题；II类财务收支基本合规合法；III类为存在较大违纪违规问题；IV类存在严重违规违纪问题。

（7）可持续发展能力评价指标

实现企业可持续发展也是国有企业领导人任职期间的重要责任之一。评价可持续发展责任的履行情况，重点应放在所属单位领导人在任职期间对环境治理、基础设施投入、研发费用投入和人力资源投入等方面所做的贡献以及是否有牺牲未来利益的短期行为。可设置环境治理设施投资比率、环境治理费用支出比率、基础设施投入增长率、研发费用投入增长率、人力资源投资增长率指标。

该指标对应的评价标准为：I类为可持续发展能力较强；II类为具有可持续发展的潜力；III类为可持续发展能力较弱。

3.评价结果报告

评价结果报告是对评价信息加工处理的结果。评级结果应对领导人员经济责任履行情况做出综合说明，一般将经济责任履行情况分为“履行很好”、“履行较好”、“履行一般”、“履行较差”四个档次。评价结果除综合评价经济责任履行情况外，还应预测企业未来的发展状况，指出企业经营中存在的问题并提出改进建议。

四、国有企业领导人员经济责任审计评价案例分析

（一）A公司领导人员经济责任审计评价案例

1.A公司及技术改造项目情况简介

A公司成立于1954年，是国家“一五”时期156个重点建设项目之一。主营业务为有色金属采选、冶炼及压延加工，主要产品包括阴极铜、铝锭、铅锭、锌锭、贵金属制品等40多个品种。企业运行四十多年后，设备陈旧老化、生产资金短缺、债务负担与人员包袱沉重等诸多不利因素使企业效益不断下滑，于2001年实施了政策性破产重组，2008年成功引进战略投资，改造提升传统产业，在污染综合治理、矿山扩能、资源勘探、冶炼技术提升、资源综合利用等方面实施了技术改造重点建设项目16个，截至2011年6月末，已完成投资20多亿元，完工投入使用7个项目。2010年生产铜、铅、锌等金属量28万吨，实现销售收入152.94亿元，利润5.44亿元；2010年末A公司合并报表反映资产总额205亿元，负债总额121.69亿元，所有者权益总额83.31亿元，资产负债率为59.36%。

A公司设股东会、董事会、监事会和经理层，经理层下设25个职能机构；下设9个分公司、15个全资子公司、3个控股子公司和4个参股子公司。该企业领导人员于2007年11月担任A公司法人代表、董事长，主持全面工作。

2.对A公司领导人员经济责任审计评价体系运用

（1）评价指标的选择

为了全面客观地对领导人员任职期内贯彻落实国家及省上有色产业振兴规划、节能减排、循环经济等宏观经济政策的情况进行评价，审计组围绕重大经济事项决策及实施情况开展审计和审计调查，进一步明确了以投资项目的审计重点，具体内容包括：一是项目决策及实施的程序，二是项目建设资金的落实到位和使用，三是项目运行全过程的管理，四是项目的“经济性”（即“花得少”）、“效率性”（即“花得好”）和“效果性”（即“花得值”）。同时根据不同的项目类型，分析选择相关指标，如对采、选矿类技术改造项目，选取项目投资额、完成产品产量、营业收入、利润、总回收率、单位产品综合能耗等指标，对污水处理技术改造项目选取投资额、日处理能力、工业废水排放量、化学需氧量排放量、二氧化硫排放量、工业固体废物产生量等指标。

（2）评价方法的运用

审计组采取定性和定量相结合、以定量评价为主的综合评价方法，首先制定和发放内控制度调查表，审阅企业会议纪录（要）、项目立项审批文件、招投标合同、后评价分析表、项目收支账目等资料，通过对这些资料的分析，采用访谈、核对、分析性复核等审计方法，对企业重大项目是否执行了科学民主的决策程序、相关的项目管理制度是否健全有效、项目建设程序是否合法、项目资金是否到位、有无挤占挪用进行定性评价。其次审阅国资委、工信委、环保局等主管部门各年度目标责任书、年度考核结果、本企业各年度技术经济指标、有色行业各年度经济技术指标等资料，采用计算、统计分析等方法，对建设项目的实施效果进行定量评价。最后，在审计评价的同时，对存在的问题予以揭示，提出切实可行的审计建议。

（3）评价标准的确定

为了综合反映建设项目的成效与不足，首先进行纵向比较分析，即以企业自身近几年来的各项经济及技术指标为评价标准，反映项目建设带来的经济效益情况，如电解铜、电铅、精馏锌、硫酸、黄金、白银等主要产品的产量、收入、利润、冶炼及选矿回收率等；其次进行横向比较分析，在以行业准入标准、环保、工信委等主管及政府部门的考核指标作为评价标准的同时，参考有色行业的技术经济指标，反映项目的实际效果。如当地政府的环保工作目标责任书、有色行业铜铅锌的冶炼回收率、选矿回收率、产品综合能耗等。

（4）项目评价结果

通过以上各项工作，最终得出结果：一是项目决策程序合法，大规模技术改造取得的经济效果显著，主要产品产量大幅增长，营业收入比2007年增长70.82%，实现利润是2007年的14.76倍，二是铜铅锌冶炼、选矿回收率趋好，如精馏锌回收率提高了1.4个百分点，铅选矿金属回收率提高了3.33个百分点，三是单位产品综合能耗明显降低，如精馏锌单位产品综合能耗降低0.68个百分点，四是主要污染物排放量减排效果显著，如2010年工业废水达到全处理，达标排放降低了10.48个百分点，化学需氧量、二氧化硫2010年实际排放量低于市政府环保工作目标责任书的要求。其中，能完成主要经营业绩指标并实现资产的保值增值、会计信息比较真实合法、法规政策执行基本合规、重大经营决策大多数取得预期成效，指标分别达到Ⅰ类和Ⅱ类标准。但同时也存在一些问题和不足：一是建设资金投入不足，16个技术改造重点建设项目中，已支付金额仅占总投资概算的30%多；二是基本建设程序不合规，部分项目未经地方政府项目主管部门备案、项目初步设计概算未经批准，个别项目环境影响报告、土地规划未经环保部门等批准；三是建设项目招投标过程中存在问题，部分项目施工图不全签订施工合同、未经招投标签订合同金额过亿元；四是部分已完工的项目未及时竣工决算；五是铜铅锌冶炼回收率、单位产品综合能耗与全国同行业平均水平相比仍有差距，如铅冶炼总回收率低于全国同行业平均水平5.61个百分点、铜冶炼单位产品综合能耗高于全国同行业平均水平0.25个百分点。可持续发展具有发展潜力、内部控制情况基本有效，分别达到Ⅱ类、Ⅲ类标准；结合个人廉洁从业情况指标，达到财务收支基本合规合法II类标准，综合评价，该企业领导人员较好履行了经济责任。

（二）B公司领导人员经济责任审计评价案例

1.B公司经营状况及部分技术改造项目简介

B公司始建于1958年，近年来，经过资本运作、整体上市，目前已形成完整配套的钢铁工业生产体系，形成有色金属、火力发电、机械制造、耐材化工、高科技种植养殖等多元产业并举的新格局，钢产量突破1000万吨/年能力，技术装备水平进入国内同行业先进行列。“十一五”期间，B公司总资产由2005年的285亿元上升到2010年的784亿元，资产负债率从2005年的74.21%下降到2010年的64%，降低了10.21%，B公司实力和规模得到了进一步增强。截至2011年6月底合并报表反映，B公司营业收入414.32亿元、营业成本403.03亿元、利润总额13.62亿元；资产总额959.35亿元，负债合计644.92亿元，所有者权益314.43亿元，资产负债率67.22%。

2008年至2011年，B公司实施重点建设项目50多项，总投资200多亿元。

B公司设董事会、监事会、经理层，董事会下设产权管理等5个专门委员会，经理层下设经营管理部等23个职能管理部门，共有子公司72家。该企业领导人员于2008年2月至2011年5月担任法人代表、董事长，全面主持公司董事会及行政工作。

2.对B公司领导人员经济责任审计评价体系运用

（1）评价指标的选择

审计组立足该企业的实际，针对该企业规模大、涉及行业多、下属单位多的情况，重点对领导人员任职期内贯彻执行国家及省上钢铁产业振兴规划、淘汰落后产能、节能减排等重大方针政策及决策部署、企业生产经营的真实合法及效益、重点基本建设项目、对外投资等重大经济事项决策及实施情况等开展审计和审计调查，对该公司近几年经济运行的质量和效益进行总体分析评价，同时在摸清该公司重大建设项目总体规模的基础上，选取总投资达百亿元以上的地震恢复重建项目等六个重大工程建设项目开展绩效审计及评价。因此，从企业盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长、项目效益五个方面的评价出发，选取净资产收益率、总资产报酬率、销售（营业）利润率、成本费用利润率评价企业的盈利能力；总资产周转率、流动资产周转率、应收账款周转率、不良资产比率、资产现金回收率评价企业的资产质量；资产负债率、已获利息倍数、速动比率、现金流动负债比率、带息负债比率评价企业的债务风险；销售（营业）增长率、资本保值增值率、固定资产增长率、技术投入比率评价企业的经营增长，内部收益率、投资回收期、投资利润率评价企业的项目效益。

（2）评价方法的运用

审计组采取定性和定量相结合的评价方法，针对确定的评价内容，为了审计及评价企业的经济运行质量，收集任期内企业战略规划、企业年度工作计划、财务会计报表、年度审计报告、经营活动分析等资料，了解企业的财务和经营的管理模式，重大会计政策选用及变动情况；制定和发放内控制度调查表，了解企业资产、资金、购销等方面的管理制度；调查财务与业务数据衔接模式，信息系统工作流程及一般控制和应用控制的情况，评估企业的内控风险；通过对财务收支的全面审计，核实企业资产、负债、损益的真实性，根据审计结果，对影响真实性、合法性问题进行定性的同时，将审计核实后的指标用于各项评价指标的计算和分析。同时收集年度工作报告、年度投资计划、会议纪要（记录）、国资委、工信委、环保局等主管部门与企业签订的目标任务书等文字资料，通过与审计核实后的数据核对，反映和评价工作目标实际完成情况。进一步审阅与项目投资相关的可行性研究报告、基建收支账目、同行业各年度技术经济指标，采用统计分析、计算的方法，对重大建设项目开展绩效评价。

（3）评价标准的确定

针对不同的审计和评价内容，选取不同的评价标准。由于该企业地处西部内陆，远离终端市场，受原燃料资源紧张、运输不够便利等条件制约，所以为了客观评价企业的经济效益，在对各项经营指标不同年度对比之外，以行业指标作为评价标准的同时，参考西部地区的指标作为评价标准，尤其是涉及盈利能力分析的净资产收益率、销售（营业）利润率、成本费用利润率，债务风险分析的资产负债率等指标。在对项目实施效果的分析中，以项目的可行性研究报告作为评价标准，分析预期与实际的差距，更能充分反映和评价建设项目的实施效果。

（4）审计评价结果

经过大量的数据核对和分析，作出客观的审计评价，首先对企业的经济运行质量进行评价。2008到2011年，该企业净资产收益率、总资产报酬率有较大幅度的增长，总资产报酬率年均增长29%，2011年净资产收益率达到3.75%，高于省政府国资委下的考核值1.56个百分点；资产质量不断优化，资产总周转率和流动资产周转率分别保持年均7.12%、2.40%的增速，不良资产比率年均下降15.27%；2011年资产负债率72.30%较2010年63.54%有所增长，带息负债比率年均增长4.26%，未来几年偿债压力加大；国有资本实现了保值增值，销售增长率年均增长27.9%，保持了良好的增长势头，技术投入比率在4%左右，高于行业水平。同时对重大投资选取重点项目进行具体评价，球团一、二期工程项目内部收益率实际完成高于可研报告预期2倍多，投资回收期实际完成年限低于预期48%，可较大程度缩短投资年限，投资利润率高于预期3倍多，该项目利用区位优势缓解了B公司原料不足的矛盾，各项评价指标均超过行业基准指标，项目经济效益好。但电解铝项目内部收益率仅为预期值的一半，投资回收期高于预期，投资利润率预期与实际测算差距较大。污水处理厂项目内部收益率分别为负数，无法达到预期的收益，投资回收期（年）高于预期，项目实施效果不理想。剔除以前年度受金融危机和市场波动的影响，该企业基本能够完成主要经营业绩指标并实现资产的保值增值，法规政策执行基本合规，会计信息基本真实合法、重大经营决策经过可行性研究但部分未取得预期成效，存在潜亏的可能，上述指标分别达到Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类标准；内部控制情况基本有效，可持续发展能力较强，分别达到Ⅲ类、Ⅰ类标准；结合个人廉洁从业情况指标，达到财务收支基本合规合法II类标准。经综合评价，该企业领导人员较好履行了经济责任。

（三）国有企业领导人员经济责任审计评价中存在的困难

通过对A公司、B公司案例分析，我们发现，企业是经济活动复杂的组织，评价领导干部任职期间经济责任履行情况涉及国家宏观调控政策及法律法规执行、国际国内市场经济走向、管理体制、绩效考核、企业经营、可持续性发展等各个方面，行业间指标千差万别，甚至是同一项目也会有多种不同的衡量标准，采用不同的标准衡量被审计对象的经济性、效率性和效果性难以统一，也会致使审计风险加大。由于无法量身打造统一的“度量衡”标准，无法构建具有针对性的指标评价体系，审计人员只有结合实际，充分考虑宏观经济、市场、企业内外部环境、技术等动态因素可能造成的影响，才可能制定出较为合理满意的单行评价标准。

1.审计人员能力尚不能完全满足审计评价工作的要求。传统的财务审计人员知识面相对狭窄，缺乏评价企业效益的知识及技术技能，国有企业领导人员经济责任审计评价需要多样化创新的方法和多学科的知识，既要审查真实性和合规、合法性，又要评价经济性、效率性和效果性，这对审计人员的专业素质和综合分析能力要求很高。审计组成员大多是财务和审计专业出身，很难有工程技术类、管理类和计算机等专业的人员加入，致使在其他方面做出有深度、符合行业指导性要求的审计结论较为困难。所以审计人员必须及时转变观念，调整审计思路，深化审计内容；通过后期的自学、业务培训提高自身综合素质，提升分析问题的能力，适应审计工作发展的要求，同时审计机关可以采取整合不同业务口的审计人员、聘用相关专业技术人员组成审计组，向相关技术部门进行专业咨询等方式，弥补专业能力的不足，在评价指标的选择、评价标准的确定、评价方法的运用等方面发挥各自的优势，有效地促进和提高审计评价的质量。

2．缺乏可借鉴参考的规范认可的评价标准。审计评价结论是在取得和核实企业自身数据的基础上，通过与标准值进行对比分析得出的结论，评价标准选择的准确、全面与否决定着能否客观衡量领导人员的工作成效及职责履行情况，得出的审计结论是否与企业的客观实际相符，是影响经济责任审计质量的关键环节，但目前尚未出台一套覆盖不同领域、不同行业、不同业务类型的审计评价标准，给审计人员的评价带来了难度，制约了评价结果的准确、公正，影响了审计评价的质量。所以在实际的审计评价中，往往是审计人员根据自己的经验选择评价标准，有的行业参考标准不够权威，没有得到被审计单位的广泛认可，评价工作得不到深入地支持和理解。所以在评价标准选择过程中，为了尽量使审计评价结果科学合理，应及时与企业相关管理部门、主管部门保持沟通，评价标准要经过一定的程序在相关会议（如审计结果初步反馈会议）中，作为一项内容，邀请企业及部门的相关人员参加，充分听取企业的意见及建议，双方在认识上达成一致，确保审计评价结果切实可行，规避审计风险。

五、进一步运用和优化国有企业领导人员经济责任审计评价的建议

从近几年国有企业领导人员经济责任审计来看，国有企业领导人员经济责任审计对新时期加强干部监督和管理，促进廉政勤政，预防和治理腐败方面起了积极的作用，但仍然存在经责审计评价结果的利用还未形成制度，经济责任审计评价体系还不健全，审计评价的质量还有待提高等问题，如何进一步运用和优化国有企业领导人员经济责任审计评价，结合审计实践，提出以下建议：

（一）国有企业领导人员经济责任审计评价体系实施中应注意的问题

1．因地制宜选用指标、依据个性确定标准

在建立经济责任审计评价体系时必须全面考虑指标体系的时效性、地域性等特征，以及特定环境对履行经济责任的影响，因地制宜，因时而易。如果审计评价指标不完整，存在缺陷，就不能充分体现经济责任审计的目标和特点。由于不同行业、不同企业经济责任审计目标不同，所评价的内容也就不同，既有共性，也有个性，在评价指标运用上也不能用“一把尺子”衡量。因此，我们在选取审计评价指标时，不能只对财务数据进行分析，应该通过多种评价指标综合分析得出评价结论。不仅仅要考虑领导人员在企业财务状况改善方面发挥的作用，还要考虑在企业的战略规划、可持续发展、履行社会责任等方面发挥的作用。作为评价尺度的标准也不可能一成不变，在选取评价标准时，既要考虑企业所处的行业特点，还要考虑客观及环境因素，如国家宏观调控政策的变化（贷款利率、外汇汇率的调整，产业政策的调整等），根据审计目标对使用过的标准和和其他国家颁布的评价标准进行修正，以保证评价标准的适用性。

2．客观评价，谨慎做好审计结论

对企业领导人员任职期间履行经济责任情况做出全面、客观、准确、具体的结论性评价是经济责任审计的核心。审计结论关系到企业领导人的自身利益，所以在总结审计结论时，审计人员应该准确把握审计评价客观公正、谨慎性的原则，在评价经济责任事项时，要做到以实事求是、稳健谨慎的态度来进行审计评价。对审计未涉及、证据不充分、依据不明确、责任不清楚、职责超范围的事项不予评价；对审计对象评价标准不清或者没有明确评价标准，可能造成被审计人的责任难以分清的事项不能随意做出评价。对应该评价的事项，应听取被审计者的意见和建议，综合考虑各方面因素，并要注意措词的规范性和准确性。不可言过其实作出过高或过低的评价，在把握事实的基础上，对事项发生的原因、过程、后果给以客观的说明，作出准确的判断，得出符合实际的结论，以保证审计评价的准确性。

（二）完善国有企业领导人员经济责任审计评价体系的建议

1．将经济责任审计与健全法人治理结构相结合

刘家义审计长曾经指出，“从本质上讲，审计就是促进发展，提供服务的。这种服务，是通过特殊的方式、手段，就是查找问题、分析原因、提出意见和建议来实现的”。国有企业改革发展是一个不断探索、不断实践、不断深化、不断完善的过程。当前我国经济社会尚面临社会经济结构调整、国际形势变化多端、经济发展方式不断变化等问题，国有企业改革正处在攻坚阶段，企业法人治理结构有待完善，在此背景下，进一步完善企业经济责任审计评价体系，从外部解决“内部人控制”的问题，为国有企业选择有能力的领导人员进行服务，不仅有利于促进财务收支审计的深化及其审计成果的运用，而且对于打击虚假会计信息、改进国有企业管理具有重要的作用，是加强干部廉政建设、促进干部人事体制改革的制度补充。因此，国有企业领导人员经济责任审计及评价一定要在科学审计理念的指导下，着眼于企业长远改革发展大局，重点揭示制约企业发展的体制不顺、机制障碍、制度缺陷等方面的问题，提出解决各类深层次矛盾和问题的建设性意见，促进企业建立权力、责任、义务有机统一，国有资产责任链条清晰的法人治理结构，为推进改革、完善制度、加强国家治理服务。

2．将国有企业领导人员任中审计与离任审计相结合

离任审计属于事后审计，不能对企业经营过程发生的问题进行及时的监督，不能有效防止因决策失误或管理不善对企业造成的损失，评价结果也只能起到事后监督的作用。而任中审计往往能够实现问题早发现、早解决，对领导干部的工作作出阶段性审计评价，达到审计预警和监督关口前移的作用。近几年来，大量的审计实践证明，审计关口前移，加强过程和跟踪审计，是发挥审计免疫系统功能的重要途径。为了更好监督公共受托经济责任的履行，加强对权力的监督和制约，进一步完善国家治理，经济责任审计也需改变过去离任审计的方式，实现离任审计向任中审计推进，将任中审计与离任审计相结合，加强领导干部任期内的监督和评价。有效地解决政策执行、问题发现和整改的及时性问题，避免更大问题的产生，推动单位、部门、地区的科学发展，促进对领导干部考核和选拔作用的及时测评，使得经济责任审计工作效率更优化，价值最大化。

3．将经济责任审计评价与企业自评相结合

经济责任审计评价与企业的自评是从不同的角度做出的评价，二者既有替代作用，也有互补作用。企业的自我评价侧重主管部门及企业内部制定的目标任务完成情况、财务收支、经济效益等，既是对一段时期内经济运用情况的自我诊断，也是对阶段性目标任务完成情况的综合总结，由于企业对自身各个环节非常熟悉，对所处的行业、市场变化等情况掌握的资料也比较详实，自评得出的结论更符合企业的实际情况。经济责任审计在关注企业经济效益运行质量的同时，更注重企业政策执行、项目管理、“三重一大”等方面的分析评价，受审计力量及时间的制约，在短时间内全面、完整评价企业有一定的难度，因此可以参考和借鉴企业的自评指标，双方对评价结果进行比对，互相补充纠偏，达到共识，实现内部管理和外部监督的优势互补，将经济责任审计评价与企业自我评价相结合，更加全面、客观、真实的对企业做出评价，在一定程度上，也对企业完善内部监督机制起到了积极的指导和推动作用。

4．将经济责任审计评价与结果运用相结合

国有企业领导人员经济责任审计是加强国有企业领导干部的管理和监督，改善企业经营管理，防范和控制风险而实行的一种有效的审计制度，对审计结果的应用是领导干部经济责任审计的落脚点。因此，一要制定完善审计评价标准和风险责任机制。明确评价标准，规范评价行为，增强审计评价的规范化和可操作性，保证审计结果的质量。各级组织人事部门、国有资产监管部门、纪检监察部门、审计部门和其他有关部门在国有企业领导人员考核、任免、奖惩和后续管理工作中、在国有资产监督管理工作中，制定具体的实施细则，将审计评价结果运用于实际工作。二要加强对审计评价结果的反馈。不断健全经济责任审计联席会议制度，将审计结果纳入干部考核任用体系中，审计部门要及时向组织管理部门报送审计结果，让有关领导和部门及时掌握被审计人员的经济职责履行情况。组织人事部门在任用干部时要把经济责任审计结果作为一项重要参考依据，杜绝边审计、边提拔的问题。三要实行经济责任审计适度公开制度。逐步向社会公开审计项目、公开审计过程、公开审计结果，不断提高审计透明度，让干部群众了解企业领导人员经济职责履行情况，了解守法守纪守规尽责情况，既有利于加强干部监督和管理，也有利于提高干部选拔任用工作的质量，防止任用干部出现偏差。

结论

国有企业领导人员经济责任 审计 源于我国的经济体制改革和相继产生的干部体制改革，尽管我国国有企业领导人员经济责任审计已有20多年的发展历史，但是，实践中依然存在很多问题，其中最为突出的问题之一就是经济责任审计的评价体系还有待进一步完善。

本课题通过对国有企业领导人员经济责任审计的主要内容、经济责任审计评价体系意义的阐述，概括了审计评价体系的设计原则和标准，具体分析了一个完整的经济责任审计评价体系的各个要素。在此基础上，通过具体案例，从评价体系的选择、评价方法的运用、评价标准的确定以及最终的项目评价结果做出了具体的分析。在上述分析研究的基础上，提出了国有企业领导人员经济责任审计评价体系实施中应注意的问题。为进一步完善企业经济责任审计评价体系，我们提出了“经济责任审计与健全法人治理结构相结合、任中审计与离任审计相结合、经济责任审计评价与企业自评以及结果运用相结合”的建议，为经济责任审计工作实践提供指导，使经济责任审计不断适应国有企业改革发展的要求。

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（课题组负责人：李虹    课题组成员：白云，赵爱玲，张文群，李洪杰，慕倩，胡蓉，笪祖文，魏修国，张忠江，王桢）