省高院行政审判白皮书出炉促进行政机关严格依法行政

    日前，甘肃省高级人民法院行政审判白皮书出炉，公布了2013---2014年全省法院行政案件司法审查报告。白皮书的出炉，对于行政机关发现行政执法中存在的问题，加强和改进行政执法工作，促进严格依法行政，加快建设法治政府，具有积极作用。
白皮书在介绍两年来全省法院审理行政案件的基本情况中，分析归纳了行政案件呈现出的四个特点：
      一是案件数量总体上升，各地收案情况不均衡
      两年来，全省法院共受理各类行政诉讼案件3560件，其中，2013年受理一审行政诉讼案件1144件，同比上升7.7%；受理二审行政诉讼案件469件，同比上升19.6%。2014年受理一审行政诉讼案件1391件，同比上升21.6%；受理二审行政诉讼案件556件，同比上升18.6%。从全国范围来看，我省2013年度一审行政案件数排名处于第26位，约占全国一审受案数的0.9%，按照一审案件万人人口比衡量，甘肃为0.45（全国平均为0.92）。在一定程度上，说明甘肃处于西部偏远地域，公民法治意识还不够强，与行政机关发生行政争议后，习惯于通过申诉上访、信访等途径寻求救济，还不善于通过法律维护权益，法治环境尚需改善。在案件数量大幅上升的同时，行政诉讼立案难和行政相对人不当行使诉权的问题仍不同程度存在，如2013年度上级法院指令下级法院依法立案受理的案件52件，占受案数的3.2%；一审法院对不符合行政诉讼起诉条件裁定驳回原告起诉的案件158件，占结案数的14.6%。这些问题制约着行政审判的良性发展，亟需引起高度重视。从全省14个市、州中横向来看，大部分地区受理案件数呈上升趋势。其中，兰州两年来受理一、二审诉讼案件961件，案件数量约占全省的四分之一，2013年同比上升30.8%，2014年同比上升4 %；定西两年来受理一、二审诉讼案件382件，2013年同比上升23%，2014年同比上升110.6%；陇南两年来受理一、二审诉讼案件331件，2013年度同比上升12.1%，2014年度同比上升34.7%。2014年张掖、平凉、甘南、嘉峪关等地的案件受理数不同程度地有所下降。各地受理案件数量差异较大，除与辖区人口数量有一定关系外，经济活跃度、司法环境、行政执法水平对案件数也有重要影响。
      二是案件类型减少，涉诉领域和行为类型仍相对集中
      两年来，全省法院受理的行政诉讼案件类型从2012 年的30类减为24类，仍然集中在城建、资源、公安、劳动和社会保障、计划生育五个行政管理领域。在受理的一审案件中，该五类案件共计1672件，占一审诉讼案件总数的65.9%。
      其中，土地征收和土地登记案件2013年同比增长25%，2014年同比增长5.9%；房屋登记案件2013年同比增长6.1%，2014年同比下降25.9%；房屋拆迁案件2013年同比增长14.8%，2014年同比下降24.2%；计划生育案件同比基本持平；劳动和社会保障类案件2013年同比增长25%，2014年同比下降28.2%。
      按照行政行为性质标准分类，行政纠纷主要为行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决、要求履行法定职责等类型，约占一审行政案件的60％。其中，行政处罚类案件2013年度审理254件，同比上升33.9%，2014年度审理428件，同比上升68.5%，反映出行政机关在查处行政违法行为过程中存在不少问题，引发的行政争议剧增；行政裁决类案件2013年度审理156件，同比上升18.6%，2014年度审理81件，同比下降42.3%；要求履行法定职责类案件2013年度审理140件，同比上升16.7%，2014年度审理107件，同比下降23.6%，反映出行政机关不作为、缓作为的现象有所改善，但行政相对人要求履行法定职责的案件数量仍然较多，需要进一步加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，全面落实行政执法责任制。
      三是协调撤诉率总体保持稳定，个别地区略有上升
      两年来，全省法院协调处理一、二审诉讼案件613件。其中，2013年协调处理一、二审诉讼案件302件，协调撤诉率为21.9％，同比基本持平；2014年协调处理一、二审诉讼案件319件，协调撤诉率为17.1％，同比下降4.8%。各地区协调撤诉率不均衡，2013年度一审案件协调撤诉率较高的地区是酒泉、兰州、临夏，撤诉率分别为37.3％、29.8％、27.7%。2014年度一审案件协调撤诉率较高的地区是陇南、平凉、庆阳，撤诉率分别为36.2％、34.5％、31.4%。一些地区一审案件质量有所提高，当事人服判息诉率也相对提升。如酒泉、兰州、陇南、平凉、庆阳、临夏等地呈现出上诉率低、撤诉率高、服判息诉率高的良好态势，这些地区不少涉诉行政争议在一审中得到了实质性化解，法律效果与社会效果良好。兰州在收案多、案件增幅较快的情况下，两年来一审行政案件的撤诉率平均达到22.5％。临夏、金昌加大了协调力度，改变了以往撤诉率较低的状况。2013年撤诉率下降幅度较大的地区是武威、白银，同比分别下降了40.89和16.54个百分点。不同区域协调撤诉率差别较大，一方面由于案件本身类型不同，另一方面也反映出法院在运用协调机制、与行政机关沟通力度以及行政机关支持配合法院协调工作的程度上存在差异。
      四是行政机关败诉率连年下降后出现回升，不同行政管理领域败诉情况差别较大
      两年来，全省法院审结一审行政诉讼案件2401件。其中，2013年度判决撤销或变更具体行政行为（包括责令重新作出具体行政行为）、履行法定职责、确认违法或者无效、判决赔偿的案件共121件，行政机关败诉率为11.1%，同比下降了0.1个百分点；2014年度判决撤销或变更具体行政行为（包括责令重新作出具体行政行为）、履行法定职责、确认违法或者无效、判决赔偿的案件共191件，败诉率为14.5%，同比上升了3.4个百分点。行政机关的败诉率连续六年呈下降趋势，但2014年度的败诉率出现上升。
从一审案件裁判情况看，2013年度各个行政执法领域的败诉率自高而低依次为技术监督类和司法行政类均为50%，房屋登记类22.4%，房屋拆迁类13.2%，工商行政管理类13.2%，公安行政管理类12.7%。2014年度依次为安全生产行政管理类100%，农业行政管理类71.4%，教育行政管理类案件30%，民政行政管理类28.6%，劳动和社会保障行政确认类27.8%，工商行政管理类27.5%。
从涉诉案件的统计分析看，一些行政管理领域败诉率较高的原因，除了所涉管理领域较宽、行政相对人范围较广的因素外，该类型纠纷与群众切身利益密切相关，也是社会关注热点，当事人维权意识较强，同时还存在行政机关执法不合法、不规范的问题。而另一些行政管理领域败诉率较低的原因，除了其执法水平和依法行政能力有所提高外，还与行政机关积极配合法院协调处理纠纷的态度有很大关系，在诉讼中发现被诉行政行为存在违法或不当之处，这些行政机关能够主动改变原行政行为或实质性化解行政纠纷，原告以撤诉方式结案。
      白皮书反映了通过行政审判透视出的行政执法成效，有三点：
      一、行政与司法互动机制规范化建设实现新突破
      省政府、省法院第四次联席会议以来，各地积极落实会议精神，切实推进行政与司法互动机制规范化建设。天水、平凉、武威等地政府与法院联合出台《实施意见》，定西、酒泉等地相继召开联席会议，对如何预防和化解行政争议进行交流探讨。越来越多的行政机关主动邀请法院参与重大决策的合法性、可行性论证，参与当地政府依法行政考核工作，担任行政执法监督员或者开展联合调研活动。各级党委、政府积极支持配合行政审判工作，使一大批行政争议得以妥善化解。如武威市翔达房地产开发公司、谭永智诉省政府行政复议决定系列案，在原省委常委、常务副省长刘永富和分管副省长王玺玉的高度重视和亲自指导下得以平稳、妥善的化解。省委常委、兰州市委书记虞海燕亲自主持召开专题会议，责成榆中县政府不折不扣执行法院生效行政判决。省质量技术监督局制定印发了《关于做好人民法院生效判决和裁定工作的通知》，严格时限要求，确保全面履行。我省党政机关支持配合行政审判工作的情况，得到最高人民法院江必新副院长的批示肯定，并在全国范围内推介。
      二、行政机关负责人出庭应诉工作取得新进展
      民告“官”能见“官”，是人民群众最基本、最朴实的诉讼需求。全省法院积极回应群众期待，对社会关注度高、影响较大以及群体性行政案件，主动建议行政机关负责人出庭应诉或参与协调，深入了解行政执法中存在的问题，亲自参与行政争议实质性化解。针对行政诉讼“告官不见官”、行政机关负责人出庭应诉少的现象，兰州、嘉峪关等地从制度建设入手，相继出台行政机关负责人出庭应诉的规范性文件，有效地推动了这项工作。如城关区法院审理的张玉梅诉兰州市国土资源局兰州高新技术产业开发区分局土地行政征收一案，案件受理后，被告的主管副局长亲自参与协调，最后一揽子解决了拆迁安置补偿、拆迁过程中造成物品损失、漏缴的社会保险金等所有问题，一桩相持10年之久的征地拆迁纠纷得以彻底解决。定西市政府法制办建立行政应诉案件登记簿，由专人负责，与法院保持密切联系，对行政应诉案件及时登记，并督促行政机关负责人按时出庭；通过定期举办法制讲座、组织旁听典型案件庭审等方式，提高行政机关负责人依法应诉的能力，在该市中级法院审理的一审行政案件中，行政机关负责人出庭应诉率达60%以上。全省各级公安机关普遍建立了出庭应诉工作制度，部分公安机关还制订了出庭应诉的实施办法，增强了公安机关负责人出庭应诉的可操作性。两年来，全省行政机关负责人出庭应诉年均202人次。不少行政机关负责人把出庭应诉变成做好群众工作、理顺群众情绪、解决群众困难的过程。
      三、行政机关落实司法建议工作呈现新气象
      兰州市委、市政府对兰州中院的司法建议高度重视，为进一步增强依法行政的意识，邀请中院院长任建国在市委中心组学习扩大会议作“依法行政”专题报告，市、区（县）党政部门及市直机关“一把手”均到会参加了学习。酒泉市政府积极回应市中级法院行政审判白皮书中提出的行政执法中存在的“重实体、轻程序”问题，制定并颁布了《酒泉市行政程序规定》等规范性文件，在全市范围内细化了重大行政决策、行政执法程序；针对白皮书中指出的问题，政府各部门逐条整改，行政机关败诉率比三年前下降了20.5个百分点。天水市中级法院就政府在招商引资中涉及出让土地闲置等事宜向市政府提出司法建议后，市政府领导高度重视，常务副市长专门批示，责令市政府法制办牵头召集土地、税务、建设、规划等职能部门召开专题会议，要求政府相关部门就司法建议中提出的问题认真研究，切实整改。
白皮书通过对近两年全省法院判决行政机关败诉案件的系统分析和梳理，反映出的行政执法存在的问题，主要集中在以下四个方面：
      一、城建领域执法不规范的问题比较突出
      在行政机关败诉的案件中，相对于其他行政执法领域而言，城建领域行政执法不规范的现象比较突出，主要表现在：一是未经报批程序，擅自改变征收为国有土地的用途；二是在作出征收决定过程中未严格依照《土地管理法》、《行政强制法》的规定履行公告、征地调查、听取被征地人意见等必经程序；三是未待法定起诉期限届满，迳行采取强制措施，违反法律规定，侵害当事人的合法权益；四是在实施强制拆除时，对建筑内当事人的合法财物清点不认真，保管不妥善，导致诉讼中双方对此纠缠不清。客观上，大部分行政机关败诉的案件并非疑难复杂案件，之所以败诉，主要在于部分行政机关和行政执法人员只注重强调实现行政目的，片面追求行政效率，执法不规范等。
      二、部分执法案件中证据的审查与认定不当
      行政机关因证据审查不严或认定不当导致败诉的案件居多。有的房屋拆迁裁决机关将评估机构未合法确定、评估结果未公示征求意见、未经入户调查等而形成的房屋评估报告书，作为认定房屋价值的主要证据；有的土地、房屋登记机构未严格审核土地、房屋产权的合法来源证明、未查清有关基础民事法律关系的证据即准予登记；有的劳动保障部门在进行工伤认定时对各方当事人提供证据的真实性与合法性不作核实，或对一方当事人提供的证据无理由不采信；有的工商机关在查处违法广告时对已主动纠正的当事人不考虑其过错程度仍予重罚；有的矿产主管部门仅凭行政相对人的一纸申请，在缺失其他必备资料的情形下，为其颁发《矿产资源勘查许可证》等。
      三、个别行政执法人员遵守法定程序意识不强
      程序违法，反映出个别行政机关执法人员存在重实体轻程序的错误执法理念。有的基层行政机关在行政相对人持有的原集体土地使用证未注销的情形下，就同一宗土地为他人颁发国有土地使用证，造成“一地两证”现象；有的对土地权属争议尚未解决，迳行颁发权利证书；有的行政机关违法超期扣押涉案车辆，或对违法停车行为不实施告知和审核，或当场处罚不听取当事人的陈述和申辩、不告知拟处罚内容等；有的土地、房屋登记机关在当事人未共同在场的情况下办理变更登记；有的在房屋拆迁过程中采取张贴的方式送达法律文书，不符合法律规定。
      四、行政机关的应诉能力和水平有待提高
      个别行政机关对行政诉讼持消极态度，怠于履行诉讼义务，不在法定期限内提交证据，对法院的协调工作不积极配合，或者只依赖于代理律师出庭。一些行政执法人员的应诉能力不足，应诉水平不高，把握不住双方争议的焦点，只满足于强调被诉具体行政行为认定的事实和理由，对原告提出的诉讼主张和反驳意见不能有针对性地予以回应，对法庭提出的问题不能充分地说明，往往一语带过，甚至以“不知道”、“不清楚”应对，消极答辩，疲于应付，不仅影响了庭审程序的正常进行，也是导致行政机关败诉的原因之一。
      白皮书结合近两年全省法院行政案件司法审查情况，提出了四条深入推进依法行政、加快建设法治政府的建议：
      一是牢固树立严格规范公正文明执法的理念
      党的十八届四中全会提出：“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施”。各级政府尤其是领导干部法治水平的高低直接关系到社会主义法治国家建设的进程，也将直接决定一个地方或部门法治水平的高低。近些年发生的群体性事件及行政诉讼败诉案件的背后，或多或少地反映出个别行政机关有法不依、决策随意的问题，往往成为引发一些群众不满的焦点。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”各级领导干部及其行政执法人员只有牢固树立法治理念，自觉在宪法和法律范围内活动，以上率下，才能形成良好的法治风尚，影响和带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。各级领导干部尤其是基层一线的领导干部应当牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务的观念，要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法，自觉地在法律框架内行使职权。
      二是努力提升行政执法人员的法律素养
      全面推进依法治国的重点是保障宪法法律的严格实施。行政机关作为国家权力机关的执行机关，负有严格贯彻宪法法律的重要职责，是实施宪法法律的重要主体。行政机关的执法水平与人民群众的切身利益息息相关，关系到党和国家的执政形象，而行政执法人员的法律素养直接影响行政执法工作水平。重视行政执法队伍建设，采取有效措施，不断提升行政执法人员的法律素养是提高依法行政水平的必由之路。建议对行政执法人员录用时，加大与行政执法相关法律知识的考核比重；强化法律知识的岗前教育培训和考核，确保行政执法人员有能力依法履行行政管理职责；加强对一线执法人员的在岗培训，重视培养执法人员的程序意识，并重点学习调查取证和举证的相关法律规定；突出培训重点，围绕新颁布的法律法规、司法建议中提出的问题和行政诉讼中出现的普遍性问题开展学习培训，及时更新法律知识，做好处理相关事务的法律知识储备，增强培训的针对性和前瞻性；丰富培训方式，采用鲜活的案例，提升培训的生动性和实效性。
      三是不断提高行政机关的应诉能力和水平
      行政审判是解决行政争议的重要途径，是党通过司法途径密切与人民群众血肉联系、实现依法执政的重要方式。新修改的行政诉讼法规定“行政机关负责人应当出庭应诉”，特别强调了老百姓告“官”要见“官”，通过这种方式，便于行政机关负责人掌握具体案情，了解原告诉求，直面矛盾焦点，有利于纠纷的实质性化解。同时，通过参加行政诉讼案件的庭审，强化依法行政理念，全面提高行政机关依法管理经济、社会事务的能力和水平。为深化司法体制机制改革，我省出台了《行政案件异地管辖暂行办法》，对于贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，保障正确执行行政诉讼法的规定具有重要意义。该《办法》征得最高人民法院同意、经省委全面深化改革领导小组第五次会议审议通过，已印发全省施行。2015年，全省法院将全面深化行政案件管辖制度改革。因此，建议全省范围内尽快建立和完善行政机关负责人出庭应诉的具体制度，切实提高行政领导出庭应诉的实质参与度，发挥行政领导出庭应诉对促进形成法治思维、提高依法行政水平、实质性化解行政争议的重要作用。建议行政机关对于行政应诉案件，认真组织研究案情，按时提交相关证据，做好庭前应对准备；选择重大典型案例，组织人员庭审观摩，通过直面庭审现场，熟悉庭审流程规则，学习应诉经验和技巧；及时总结应诉中发现的普遍性问题，开展有针对性的学习培训，提高应诉能力和水平。
      四是高度重视司法建议的反馈工作
      司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式，是依法延伸审判职能的重要途径。行政审判中的司法建议是人民法院为促进相关社会矛盾或行政执法问题的解决，针对行政执法中的问题和隐患提出的，它有助于完善相关制度、推进执法工作，对于化解社会矛盾纠纷，促进法治政府建设具有重要意义。近两年来，全省各级法院共向行政机关提出司法建议92份，除少数行政机关予以反馈或采纳外，多数行政机关对司法建议反馈工作不重视，使司法建议的功能不能得到有效发挥。建议严格落实省政府、省法院联合下发的《关于预防和化解行政争议完善行政与司法协调机制的意见》的要求，在全省范围内尽快建立司法建议反馈机制，对司法建议的反馈时限、程序等事项予以明确和规范，并将落实反馈情况纳入考核范围。(省政府法制办依法行政宣传指导处供稿)