关于环保部、国家林业局约谈甘肃祁连山 国家级自然保护区有关问题整治结果的报告

    按照环保部、国家林业局2015年9月28日约谈甘肃祁连山国家级自然保护区有关问题的《约谈纪要》和《甘肃省关于环保部、国家林业局约谈祁连山国家级自然保护区有关问题的整治方案》，在省委省政府的精心组织下，我厅及省直有关部门和张掖、武威、金昌等三市政府从10月初开始，针对矿产资源开发活动明显等5个方面的突出问题，采取有效措施，扎实开展了清理整治工作。现将情况汇报如下。

    一、保护区的基本情况

    祁连山国家级自然保护区地处青藏高原、内蒙古高原和黄土高原的交汇地带，跨张掖、武威、金昌三市的肃南、民乐、甘州、山丹、永昌、凉州、古浪、天祝8县（区）及中农发山丹马场，是河西三大内陆河流域的水源地和我国西北地区最重要的生态安全屏障。

    1987年10月甘肃省政府批准成立了祁连山省级自然保护区，确定保护区总面积176.7万公顷；1988年5月国务院批准为国家级自然保护区，批复面积23万公顷。1997年9月，甘肃省人大颁布了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，该《条例》将保护区面积确定为265.3万公顷。由于国家和省上确定的保护区面积前后不一，相差很大，使保护区范围和功能区一直未能落界，给规范管理带来了很大困难。为此，2006年我省就着手开展了保护区范围和功能区调整落界的申报工作。2014年6月，国务院批复了祁连山国家级自然保护区范围调整方案，同年10月环保部公布了保护区面积、范围及功能区划。这次调整后的总面积为198.72万公顷，其中：核心区50.41万公顷，缓冲区38.74万公顷，实验区109.58万公顷。另外，划定外围保护地带66.6万公顷。

    祁连山保护区管理局成立于1989年，为省财政全额拨款的正县级事业单位，核定编制61人，由省林业厅直管，其下辖的22个保护站、1400多名基层管护人员，与国有林场为一套人马两块牌子，实行地方政府与保护区管理局双重管理、以地方为主的管理体制。

二、采取的主要整治措施

（一）加强组织领导

    省委省政府高度此次约谈。9月28日约谈后，省委书记王三运批示“要高度重视这次约谈，关键是要认真落实整改要求，面上举一反三，回头看监管部门的责任，项目审批的责任，以及责任追究的责任，该查则查，当究则究，不要姑息”。省长刘伟平批示“整治要严肃认真、依法依规、责任到人、限时落实、严格核实、按期上报”。按照省委省政府主要领导的批示指示精神，省政府多次研究部署，省直有关部门及张掖、武威、金昌等三市政府均成立了以主要领导为组长的清理整治领导小组，明确目标，靠实责任，强化措施，狠抓落实，确保了清理整治工作的顺利开展。

（二）制定整治方案

    根据《约谈纪要》和省政府的部署，省林业厅、张掖、武威、金昌市政府和祁连山保护区管理局分别制定了《整治方案》。经10月10日省政府第96次常务会审定后如期向环保部、国家林业局上报了《甘肃省关于落实环保部、国家林业局约谈祁连山国家级自然保护区有关问题的整治方案》（甘政办函〔2015〕91号），并将《整治方案》下发省直有关部门和张掖等三市政府进行整改落实。《整治方案》提出了整治落实的基本原则、整治措施和责任分解，明确了牵头单位、责任单位、配合单位及时限要求等。

（三）注重清理整治

    根据省政府办公厅《关于对甘肃祁连山国家级自然保护区建设项目进行核查的通知》（甘政办发〔2015〕103号），由我厅牵头，张掖、武威、金昌三市政府及其相关部门和祁连山保护区管理局密切配合，从10月中旬开始，组成5个核查组历时20多天，对约谈反映的所有问题进行了逐一实地核查，并将核查结果按时上报省政府。11月9日，省政府办公厅下发了《关于开展祁连山国家级自然保护区建设项目清理整顿工作的通知》（甘政办发电〔2015〕112号），对清理整顿建设项目、实施矿区生态环境恢复治理等六个方面作出了具体规定。省直有关部门和张掖等三市政府按照通知要求，全面开展了建设项目清理整治工作。 

按照要求，从11月初开始，我厅组织全省林业系统各级自然保护区对开发建设项目进行了排查。

（四）加强督导检查

    在清理整治期间，省委常委、副省长李荣灿，副省长杨子兴多次召开会议，听取有关部门和张掖等市政府汇报，研究解决整治中存在的突出问题。我厅及环保厅主要领导和分管领导带队，多次深入整治任务较重的天祝、肃南、永昌、山丹马场等地对清理整治情况进行现场督查，帮助解决清理整治中存在的困难和问题。12月上旬，我厅组成8个督查组，对全省林业系统各级自然保护区开发建设项目清理整顿情况进行了督查。

三、清理整治落实情况

（一）全面查清了《约谈纪要》反映的问题

经实地核查，环保部《约谈纪要》反映的问题共涉及人类活动斑块290个，其中184个对应了88个建设项目，其余106个为农牧民房屋、牲畜圈舍、寺庙、村庄、军事设施、电视转播塔等建筑物，详见核查报告。

    （二）扎实开展了建设项目清理整治工作

    在排查核实的基础上，按照《约谈纪要》和《整治方案》确定的整治原则、整治措施以及“尊重历史，面对现实，严格执法，加强管理”的整治要求，对查清的所有问题进行了清理整治。截至目前，88个项目中，已关闭退出7项，拟关闭退出15项，矿证到期不再延续4项，停产整顿后逐步退出13项，补办手续9项，继续运营加强监管40项。

    按功能区分：核心区、缓冲区6项,拟全部关闭退出。跨核心区、缓冲区、实验区6项,已关闭退出3项，拟关闭退出3项。实验区项目76项,已关闭退出4项，拟关闭退出6项，矿证到期不再延续4项，停产整顿后逐步退出13项，补办手续9项，继续运营加强监管40项。

    1.  矿产资源开发项目整治情况
        在61个监测点对应的27项探采矿项目中（其中：58个点对应25个采矿项目，3个点对应2个探矿项目），核心区和缓冲区5项（探矿1项，采矿4项），已关闭退出2项，拟关闭退出3项；实验区22项（探矿1项，采矿21项）中，已关闭退出4项，拟关闭退出2项，矿证到期不再延续4项，停产整顿后逐步退出12项。

    2.  水利水电及能源项目整治情况

    在85个监测点对应的37个水利水电和能源项目中，位于缓冲区的2项拟关闭退出（其中，1处为寺大隆河梯级电站，位于缓冲区的二级电站已停工拟关闭退出，位于实验区的一级电站补办手续；1处为330KV变电站，属能源设施，拟关闭退出）。位于实验区的21个水电项目，继续运营加强监管；位于实验区的14处水利设施（主要为已建成的水库、农牧民饮水工程等），继续运营加强监管。

    3.  旅游及其它项目整治情况

    在18个监测点对应的13个旅游项目中，核心区和缓冲区3项，已关闭退出1项，拟关闭退出2项。实验区10项，拟关闭退出3项；补办手续7项。

    在20个监测点对应的其它11个建设项目中，缓冲区2项，拟全部关闭退出；实验区9项，拟关闭退出1项，停产整顿后逐步退出1项，补办手续2项，继续运营加强监管5项。

    4.  其它相关生态环境保护问题整治情况

    （1）100处人工设施中，50处对应33个建设项目（包含在前面的88个建设项目中）。其余50处中，有9处为废弃的矿区、厂房及施工场地等，正在组织开展垃圾清理和生态恢复；另外41处为农牧民房屋、牲畜圈舍、厂房、塘坝、军事设施等，我们将加强监管，防止造成生态环境破坏。

    （2）14处取土场中，10处对应8个建设项目（包含在前面的88个建设项目中），另外4处为废弃施工场地，已责令限期恢复植被。

    （3）16处新增人工设施中，11处对应10个建设项目（包含在前面的88个建设项目中）；5处为农牧民的养殖圈棚和饮水塘坝，继续使用，加强监管。

    （三）研究制定了建设项目区生态环境恢复治理方案

对关停退出的22个建设项目和13处废弃场地，分类制定了生态环境恢复治理方案，从2016年春季开始，由市县政府和项目业主负责恢复治理。对尚未退出和保留的项目及设施，由所在地政府和项目业主制定生态保护与恢复措施，并抓好落实，确保将环境影响减小到最低限度。

    （四）切实加强了草原生态保护

    省农牧厅会同张掖等三市政府研究制定了《祁连山国家级自然保护区天然草原减畜任务实施方案》，计划在今后的3年内完成22万羊单位超载牲畜的减畜任务。加快实施退牧还草工程，开展保护区草牧业试验试点，支持农牧民通过修建棚圈、建设人工饲草基地、改良牲畜品种等方式加快出栏周转，提高养殖效益。督促涉及保护区的8县（区）切实落实草原禁牧和草畜平衡措施，合理核定草原载畜量，采取有效措施完成减畜任务。

    （五）全面强化了对祁连山保护区的监管

    一是加快了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》修正步伐，目前，《条例》已经省政府常务会议审议通过，提请省人大常委会审议。二是与青海省林业厅签订了联合加强祁连山自然保护区管理的协议，建立起了两省间加强祁连山保护管理的长效机制。三是编制了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理信息共享平台建设方案》和《祁连山自然保护区总体规划》。四是制定了《祁连山保护区管理能力提升方案》。五是正在开展保护区生态环境状况调查评估。六是制定完善了保护区资源巡护监管制度，对区内所有建设项目进行了建档立卡，加强了对祁连山保护区管理局依法履职情况的监督管理。七是从多渠道加大对祁连山区退耕还林、造林补贴、基本建设等方面的投入，争取将祁连山区湿地资源纳入国家湿地生态效益补偿范围。

    （六）依法开展了违法违规行为查处和责任追究

    清理整治中，共查出涉嫌未批先建项目（设施）8项。其中，违反《森林法》未批先占林地项目1项；违反《自然保护区条例》未经许可进入保护区的项目6项；违反土地管理法规，未办理土地审批手续项目1项。查处林政案件4起，追究相关责任人12名，正在进行行政问责1起。

    1．查处林政案件4起。张掖市响水河煤矿二号井非法占用林地案已由祁连山森林公安分局作出了行政处罚；山丹马场鸾鸟湖景区、骠骑将军大营和槐溪小镇等3起未经行政许可在保护区建设旅游设施案，已由祁连山森林公安分局和山丹县环保局作出了行政处罚。

    2．对履职不到位的12名直接责任人进行了责任追究。对监管不力、执法不严的甘肃祁连山国家级自然保护区管理局原西营河保护站站长（林场场长）杜永军、古城保护站站长（林场场长）李生兴、乌鞘岭保护站站长（林场场长）吴鸿文、山丹马场自然保护站主持工作的副站长樊宏、大河口保护站（林场）扁都口资源管护站站长陈光新、西营河林区派出所所长陈怀军分别给予行政警告处分，对涉嫌非法占用林地问题中监督不到位、负有一定责任的肃南县环保林业局副局长顾永生进行诫勉谈话，在涉嫌非法占用林地问题中落实党风廉政主体责任和监督责任不到位的肃南县环保林业局局长全有军向县政府作出书面检查；对民乐县林业局副局长、大河口保护站站长（林场场长）赵华天进行诫勉谈话。对违法违规建设项目负有管理责任的山丹马场旅游局业务主管人员韩军和天祝县安远水管所副所长张忠成分别给予行政警告处分，山丹马场一场副厂长蔡永军给予诫勉谈话。

    3．正在进行查处问责的1起。对未办理土地审批手续的天祝县冰沟河生态文化旅游景区项目正在进行调查问责。

    四、存在的问题

    （一）部分建设项目和人工设施清理难度大

    1988年保护区成立时，将35个乡（镇）14.2万农牧民及一批建设项目划入了保护区。保护区成立到2014年10月底前，由于国家和省上确定的保护区面积前后不一，相差很大，致使保护区范围和功能区一直未能落界。期间，出于地方经济社会发展的需要，又陆续进入了一些项目和设施。在保护区范围调整落界过程中，也未能将保护区内已有的村镇、道路、军事设施及生产经营项目等调出，给清理整治工作增加了难度。

    （二）监控手段落后

    保护区东连兰州，西接酒泉，南与青海省祁连山省级自然保区相邻，范围广面积大，现有监控手段落后，仅靠传统的步行和摩托车巡护方式，监控范围小，局限性大，使一些违法违规建设项目不能及时被发现和查处。

    五、下一步的主要工作

    （一）进一步加大整治落实力度

    督促各责任单位，加快落实环保部、国家林业局《约谈纪要》反映问题的关闭退出、到期退出、停产整顿、补办相关手续及生态恢复治理等整治任务。对整治难度大的探采矿项目，要强化措施，加大力度，确保完成；对停产整顿后逐步退出的项目，要加强监管；对手续不全的要限期办理完善；对需要进行生态恢复的要严格落实治理方案提出的各项恢复措施；对作出行政处罚的要跟踪落实到位。

    加快祁连山保护区管理信息共享平台建设，积极落实《祁连山生态保护与建设综合治理规划（2012-2020）》项目和资金，争取将祁连山生态移民列入国家移地搬迁规划，将核心区、缓冲区的农牧民逐步迁出，减轻人为活动给生态造成的压力。

    进一步加大排查和清理整治力度，对祁连山及全省各级自然保护区继续开展排查和清理整治，发现问题严格对照省政府《整治方案》，逐条落实整改措施，确保全面整改到位。

    （二）进一步加大对违法违规案件的查处和追责力度

    进一步加大对保护区内违法违规建设项目审批、建设、管理、监管单位及直接责任人的追责力度，以儆效尤，使其真正起到对各种违法违规行为的震慑作用。并及时公布查处结果，接受社会监督。

    （三）规范健全保护机制

    一是健全完善甘青两省间、市县间祁连山生态保护联席会商制度，定期研究解决保护中存在的困难问题。二是与青海省协商，将保护区行政管辖属青海省的16万公顷区域交由青海省祁连山自然保护区管理局管理。三是进一步规范和强化各部门的履职行为，对保护区内各类建设项目的审核审批实行最严格的管控措施，确保不再新建法律法规禁止的项目。

    （四）修正保护区界限和功能区划

    恳请环保部、国家林业局有关领导和专家对祁连山保护区进行实地考察，在确保保护区面积和功能不变的前提下，对保护区功能区进行适当修正，将核心区、缓冲区内包含的军事设施、主干道路、乡镇、农田和对地方经济社会发展起支撑作用的项目调出，以更好地协调和促进生态保护与经济社会发展。