石羊河模式：重建人水共生秩序
26.04.2018 14:54
本文来源: 水利厅
“天鹅湖”——民勤生态恢复效果显著 摄/李军 历时5年多，经反复修改、论证和审查，数易其稿，《石羊河流域重点治理规划》于2007年经国务院批复正式出台。4年后，经国务院同意，国家发展改革委和水利部进一步调整规划，将后期治理10年任务，提前到前5年集中实施。 以此为标志，一场致力于重建人与人、人与自然共生秩序，旨在抢救民勤、保卫石羊河的攻坚战正式打响。
◆ ◆ ◆ 瞄准两大约束性目标开战 ——体制护航，走出一条水资源统一管理的路子 按照规划及调整方案，遏制民勤生态恶化趋势，到2015年水平年，民勤蔡旗断面下泄水量应由治理前0.98亿m3增加到2.9亿m3，民勤盆地地下水开采量由5.17亿m3减少到0.86亿m3。 蔡旗是石羊河过凉州入民勤的控制性水文站。增加蔡旗断面下泄水量，就要减少上游引水；减少民勤地下水开采，就要改变下游取用水的主要方式。然而对石羊河流域来说，水就是生存与发展的权利，无论分水，还是限采，都意味着千百年来耕作习惯、用水方式的转变。其背后，则是既有利益格局的重构。
石羊河水文监测断面 依靠区域各自突破利益固化的藩篱，显然不现实。为协调上下游用水，实现水资源统一管理，在规划批复的同一年，甘肃省出台《石羊河流域水资源管理条例》——这是我国内陆河流域管理的第一部法规。条例对石羊河流域的水资源管理体制明确：“流域管理和行政区域管理相结合，行政区域管理服从流域管理”。 “水资源优化配置、地下水取水许可审批、水行政严格执法，这是我们推进流域治理的‘三驾马车’。在与地方党委政府打好配合战的同时，也是为流域经济的高质量发展提供水资源管理服务。”甘肃省水利厅石羊河流域管理局局长李生潜告诉记者。 石羊河流域治理抢救民勤战场上，这曲“区域主导实施、流域主导监测，区域推行节水、流域调节‘安全阀’，区域调度水资源，流域调控地下水，区域发展经济、流域协调水权”的“大合唱”，显现出其独特的影响力和实战效果。 ——向水权制度要节水，结合工程“安全阀”，实现第一大约束性目标 水权，是规范用水秩序的突破口。把好水权落实到户的总开关，石管局每年先将用水总量指标分到区县，区县再层层分解指标，最后将斗口或机井水量按照配水面积、定额等指标分解到各用水户。由于每年作物种植类型、比例都有调整，年初水管单位根据定额，在进行作物调查基础上确定当年水权，再由政府下发年度水权分配方案。从“自上而下”的总量控制，到“自下而上”的定额管理，水权制度落到了实处。
用水小组内水权交易 对农民而言，从“水从门前过，多用也无过”到捏着水权证不得不“水尽其用”，转变千百年来根深蒂固的思想和习惯，一个字——难！石管局多次组织协商，流域各级政府壮士断腕，采取关井压田、发展设施农牧业等措施，调整产业结构，确保减水减地不减收。 抢救民勤，任务紧迫。除了向制度要节水，石羊河治理还设计了工程“安全阀”，即通向蔡旗断面的专用输水渠。其一从西营水库到蔡旗的流域内调水，即西营河专用输水渠；其二提黄河水到蔡旗的流域外调水，即景电二期延长民调工程。 工程建成后，石管局通过对重点河道、断面的监控，强化地表水资源统一调度。2017年年初，上游西营河雨雪偏少、来水不足，在分析预测来水趋势的基础上，石管局通过组织制定调水方案、召开调水会议、协调地方优化调度、及时解决用水矛盾等，连续第8年超额完成地表水调水任务，以蔡旗断面3.94亿m3的过水量创下1971年以来的历史最高值。自2007年石羊河流域重点治理以来，蔡旗断面总过水量已累计达30亿m3，奏响了一曲绿色的颂歌。
石羊河流域重点治理项目民勤县渠灌渠道 ——史上最严审批，亮剑地下水超采，实现第二大约束性目标 控制地下水超采，取水许可是第一道关卡。为避免区域各自为政、无序开发，甘肃省将流域地下水取水许可审批权上收，交由流域机构负责。“区域有经济发展的需求，这样也减轻了地方部门监管地下水的无奈和压力，一定程度上避免了‘公地悲剧’的发生。”李生潜解释。 权限上收后，石管局收紧审批关口，实行区域限批“三控制”：一控用水总量，对取水量达到总量控制指标的县区，不再审批新增取水；二控机井数量，确保机井总数只减不增；三控地下水水位，对地下水水位年下降1m且持续下降达3年的县区，停止审批新增取水并严控旧井更新。 最严审批，无有高下，即使对确需取地下水的国家重点项目、重大民生项目等，仍需在不突破用水总量的前提下，通过置换机井和水量解决；最严审批，超采区“红灯亮起”，无论火电、食品发酵、人工滑雪场等高耗水项目，还是农业高效节水项目，一律“禁行”。
石羊河地下水监测设施 如果说取水审批是前置关口，那么水行政执法则是兜底红线。石管局瞄准凿井机组这一“利器”，既办“身份证”，实行登记管理，做到“一机组一证”；又建“黑名单”，对未经登记或违法打井的机组，列入黑名单，累计2次的予以销户除名，不得在流域内再从事凿井作业。 当最严审批遇上铁腕执法，非法打井“望而却步”，规范合理的地下水取用秩序逐步建立。民勤盆地地下水开采量2012年以来均控制在0.86亿m3，第二大约束性目标提前8年实现。
◆ ◆ ◆ 石羊河流域生态美了，百姓富起来了 曾经沉睡51年的青土湖，终于醒了。青土湖区周边有了100多km2的旱区湿地，不少鸟类迁徙途中在这儿停歇、栖息。“过去黄沙遮天蔽日，现在尽管有风，但空气里没沙子了。”民勤县西渠镇号顺村的王兴奎感叹。 石羊河治理带来的，除了“云淡风轻”感受最直观的生态改善，还有对人们生产生活方式潜移默化的改变。 十年间，水权从一个陌生的专业词汇，变成了实实在在看得见、摸得着的“权利”。当地干部告诉记者，村民可能记不住孩子的生日，但肯定知道自己一年有多少水。 地处北纬38°世界葡萄种植黄金带，武威坐拥莫高庄园万亩种植基地，赤霞珠、黑皮诺等平时只能在酒标上看到的著名酿造葡萄品种，就生长在这片土地上。武威市凉州区清源水管所所长唐浩瀚介绍：“种葡萄原来一亩地要400m3水，现在只用240m3，用水大户早已习惯掰着指头算水账，就算水给多了也不会用。”
甘肃武威天马湖 摄/姜爱平 省水就是省钱，水权让节水成为流域自觉行动。不仅扎紧了用水总量的“水袋子”，也牵动着提高用水效率、转变生产方式最敏感的神经。2015年，武威市用水总量由2007年的21.37亿m3减少到15.81亿m3。 2015年，武威市农民人均可支配收入由2007年的3302元，增加到了9010元，其中设施农牧业和特色林果业增收占60%以上。收入增加，经济结构也持续优化。目前全流域三次产业比重为19∶44∶37，较规划现状年的24∶46∶30持续优化。 民勤县青土湖的沙产业示范区，一片梭梭林长势旺盛。几年前，何德荣成立了一家农民专业合作社，带领大家栽植梭梭，探索发展梭梭林人工接种肉苁蓉。随着青土湖区域生态改善，这几年收入一年比一年好，他的喜悦溢于言表：“2016年采挖肉苁蓉13t，收入60万元，合作社的每个社员收入达6万元。” 作为第三方，水利部发展研究中心对规划实施情况进行评估后，对石羊河模式给予了高度肯定，评估报告认为：“石羊河重点治理，探索形成了改善生态环境、优化产业结构、提高农民收入同步推进的流域治理模式。”
◆ ◆ ◆ 从重点治理走向综合治理任重道远 石羊河重点治理成效显著，但前行道路的艰辛也不容忽视。沙漠时刻虎视眈眈，缺水制约着流域发展，保护民勤不可能毕其功于一役。 民生要改善，生产要发展，都需要水，可水从哪里来？2017年石管局组织编制的《2018—2030年分水方案》，较过去有两项重要改变：上收各区县的预留水量和动态管理各区县与重点用水户水量。“加强水资源管理、挖潜节水增效是保障流域用水需要的唯一途径。”李生潜说，“这样一来强化流域统一调度、保障生态用水，二来满足未来可能的国家重大项目的用水需求。” 河道每年来水有多有少，虽然分水方案确定了“丰增枯减”的标准，但如果缺乏精准有效的取水计量和远程监控设备，操作上很难实现。李生潜坦言，目前离地表水量“精细化调度”还有不小距离。
石羊河湿地 摄/姜爱平 根据《2015年甘肃省水资源公报》，石羊河流域仍是甘肃地下漏斗的主要分布区，地下水超采区水位回升缓慢，而且受利益驱使，非法打井蠢蠢欲动。目前执法主要靠举报、检查，手段相对单一。 如何依靠20余人的队伍管好管严面积达4.16万km2的流域？石管局的设想是借助智慧水利，变被动执法为主动执法。 坐在监控屏幕前，流域情况一目了然：凿井机组跟踪定位，一旦有非法打井苗头，即可主动出击，及时消除；地下水水位实时监控，若发现机井超量取水，点点鼠标就可关上阀门…… 让科幻大片变成现实，唯有付诸行动。2017年，石管局探索开展“三监控”管理方式，即凿井机组GPS定位监督，以铁塔模式资源共享的视频监视，重点区域和铁塔未覆盖区域的无人机监控，希望利用信息“耳目尖兵”，及时消除不法苗头，让执法不留漏洞。 记者了解到，下一步，石羊河流域将以四个“同一”资源共享推进“智慧流域”建设，构建流域管理的“最强大脑”。四个“同一”即水资源管理云服务“同一平台”，信息集成“同一数据库”，直观展示“同一张图”，结果分析“同一应用”。以此为流域水资源管理规范化、调度精准化、执法高效化插上腾飞的翅膀。 “重点治理解决的是最紧迫的问题，从‘重点治理’到‘综合治理’任重道远。我们将全面落实好习近平总书记视察甘肃时的重要讲话精神，推动实施好石羊河流域综合治理，确保民勤不成为第二个罗布泊。”魏宝君说。
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