四川省安全生产监督管理局：充分发挥安全生产监察执法队伍的利刃作用 提高安全生产法规的威慑力和实效性
29.05.2014 17:07
本文来源: 安全生产监督管理局
一、建立队伍，完善体制
2001年，按照国家的统一部署，根据四川实际，组建了四川省安全生产监督管理局，全省相继建立健全了省、市、县、乡安全生产监督管理“三级机构、四级网络”，实践中，体制机制逐步完善，安全生产综合监督管理力度逐步加大，为全省安全生产形势的逐步好转起到了重要作用，但随着时间推移，通过对安全生产工作的不断总结，发现已有的监管力量难以胜任十分繁重的监管任务，许多安全生产法规、制度和标准规范亟待落实，而安全生产规律显示，对生产经营单位而言，没有一股外在的强力推动，靠其自身自觉，很难全面达到目的，必须进一步加强安全生产外部监管监察力度，切实保障人民群众生命财产安全和社会稳定和谐，经过认真调研，多方努力，借鉴国内外的先进有效经验，四川省委、省政府决定在全省范围内成建制地成立安全生产专门的监察执法机构。
2007年6月27日，省编委会专门下发了《关于进一步加强全省安全生产监察执法体系建设的通知》（川编发﹝2007﹞46号）文件，明确按照行政许可职能与监督处罚职能相对分开和“属地管理、分级负责”的原则，统一规范各级安全生产监督管理机构承担的安全生产监察执法职能，建立健全各级安全生产监察执法机构。省设安全生产监察执法总队，市（州）设安全生产监察执法支队，县（市、区）设安全生产监察执法大队，分别为同级安全生产监督管理部门领导的行政执法机构。无直接监管任务的纯畜牧县（市、区）原则上不设置安全生产监察执法机构。同时，为进一步加强乡镇（街道）安全生产监管工作，县级安全生产监督管理部门根据实际工作需要，按照法律法规的相关规定，可委托乡镇人民政府行使部分安全生产监督检查权，行政处罚权由县级以上安全生产监督管理机构行使。初步明确了全省安全生产监察执法机构的职能、编制（省30名，市（州）8-15名，县（市、区）5-8名），所有编制人员参照《中华人民共和国公务员法》进行管理。
2007年7月9日，省编办印发了《关于同意成立四川省安全生产监察执法总队的通知》（川编办﹝2007﹞117号），核定总队行政执法类事业编制30名，经费纳入财政预算，实行核定收支、定额补助、收支两条线的管理形式，并明确了具体职能，2007年8月31日省总队正式挂牌成立。
2007年8月29日，四川省安全生产监督管理局印发了《四川省安全生产监察执法总队主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（川安监﹝2007﹞245号），省总队主要职责为：贯彻执行安全生产的法律法规；负责全省直接监管范围内的重大或跨区域安全生产违法行为的查处、行政处罚、行政强制工作；参与其他生产安全事故的调查处理；负责重大隐患整改落实情况的执法监察，受理有关安全生产举报等。省总队内设监察执法综合室和监察执法一、二、三共三个支队。
2007年11月16日，省编委以《关于核定市（州）、县（市、区）安全生产监察执法机构行政执法类事业编制的通知》（川编发﹝2007﹞102号）文件对全省市（州）、县（市、区）安全生产监察执法机构的行政执法类事业编制进行了核定。全省下达市级285名、县级1133名，共1418名执法编制。这1418名编制主要从同级安全生产监督管理部门等党政群机关和原安全生产监察执法机构中在编在职公务员和已具有依(参)照管理公务员身份的人员中转任。其中不具有公务员身份或依(参)照管理公务员身份的人员应按照公务员考试录用规定参加考试，择优录用。
2008年2月，省人事厅（川人发﹝2008﹞11号）正式批准省总队为参照《中华人民共和国公务员法》管理的事业单位。2008年12月，省人事厅、省安监局联合发出通知（川人发﹝2008﹞81号），明确了市（州）、县（市、区）安全生产监察执法机构参照公务员法管理和人员登记工作，明确了市（州）、县（市、区）监察执法机构的性质和人员身份。各级安监局积极争取地方党委、政府的领导和人事（编办）部门的大力支持，把加强执法体系建设作为加强执法工作的一项重要措施来抓。如成都市支队定位为正县级单位，绵阳市、凉山州支队定位为副县级单位，内设机构是副科级单位，内江市、眉山市、南充市、雅安市等支队长高配为副县级，凉山州、南充市、内江市等支队为同级安监局管理的二级预算单位，绵阳市县一级大队多数配备为副科级单位。为解决部分已经在执法机构的人员身份问题，2009年6月13日全省统一组织了公务员录用考试。目前，省总队到位26人，到位率达86.7％；21个市（州）到位执法人员220名，到位率达77.2％；181个县（区）到位执法人员860名，到位率达 75.9％。
2008年4月21日，四川省安全生产监督管理局印发了《关于明确省安全生产监察执法总队事权的通知》（川安监﹝2008﹞127号）。进一步明确了省总队的具体职能，初步建立了与局机关业务处室的关联工作机制。
二、建章立制，逐步规范
各级安全生产监察执法机构正式建立以后，本着规范建设、制度先行的原则，围绕安全监察执法的工作性质和中心任务，从体制机制入手，积极探索，开拓创新，不断解决监察执法工作中遇到的重点和难点问题，使监察执法工作步入制度化、程序化、规范化工作轨道。就省总队而言，制定出台了《四川省安全生产监察执法总队工作规范》，建立健全总队内部规章制度，规范监察执法行为。在工作职责方面，建立了《总队工作职责》、《综合室、支队工作职责》、《岗位工作职责》等工作职责；在工作程序方面，建立了《内部工作流程》、《监察执法工作程序》、《安全生产案件审理程序》等工作程序；在管理制度方面，建立了《总队长办公会议事规则》、《行政执法过错责任追究规定》、《学习制度》、《重大事项报告制度》、《党风廉政建设责任制》等21个规章制度。同时，为适应复杂的监察执法环境和任务，正逐步分行业领域完善《安全生产监察执法自由裁量规范》、《安全生产监察执法检查标准》。成都、绵阳、内江、广元、南充、遂宁、眉山等市州执法支队也结合自身实际，制定了相应的工作制度和执法程序，其中广元市支队被市政府评为全市行政执法样板单位。
三、充实手段，提供保障
兵马未动，粮草先行。省总队正式成立后，就纳入省级财政二级预算单位，经费独立预算，人头经费、办公经费、办案经费、专项经费均满足了工作的基本需要，同时，在省政府的大力支持下，配备了部分交通工具、执法办案专用工具、执法工作劳保服装，基本满足了安全生产监察执法工作的需要。全省各支队、大队也在省总队的指导下，积极争取财政支持，不断加大执法装备投入，为有效开展安全生产监察执法工作提供保障。广元市支队投入26万元，配备气体检测仪、便携式打印机等专业执法装备52台，并为执法人员配备防静电工作服、安全帽、口罩、手套、耳塞等个人防护用品；甘孜州支队配备直读式粉尘浓度测量仪、空气检测仪、激光测距测高仪等专业设备对生产企业进行监察；资阳市支队投入专项资金开发监察执法软件，实行信息化管理；泸州市古蔺县执法大队为每名执法人员配备1台笔记本电脑等办公设备。广元朝天区拨付工作经费46万元，用于建立执法管理系统软件、执法车辆及取证、检测设备、防护服购置等开支。并为每个乡镇配发执法摩托车。
四、注重培养，巩固能力
随着全省三级执法监察机构的建立和完善，一个突出问题摆在眼前，安全生产监察执法机构的人员组成比较复杂，分别来自方方面面，基础都不是很好，专业知识普遍缺乏，根据实际需要，总队先后组织了危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山、综合安全监察执法业务培训，取得了良好效果。同时，为全面检阅我省安全生产监察执法队伍业务素质，彰显执法队伍的良好精神风貌，提高现场执法能力，2010年省总队分别组织举办了首届非煤矿山和危险化学品监察执法比武活动。来自全省的21支代表队展示了执法服装和执法装备，通过笔试、案卷评比、现场执法检查三个项目的紧张角逐，193名执法人员展示了执法艺术和素质，比出了水平，赛出了风格，评出了团体奖和个人奖。通过培训和实战演练，大大巩固和提高了监察执法人员的监察执法工作能力。目前，正在探索新的方式，整体提高执法人员的业务水平。
此外，总队坚持每月一次集中学习，学习时事政治，学习相关制度，学习具体业务，学习党纪党规，努力形成拒腐防变的长效机制，一支“政治坚定、业务精通、作风过硬、廉洁勤政、执法有力”的监察执法队伍正逐步建立完善。截至 目前，全省监察执法机构未发生违纪举报案件，实现了“零投诉”。
五、依法履职，发挥作用
各级监察执法队伍围绕安全生产工作中心任务，依法履职，深入生产经营单位，不间断地监察执法，严厉查处事故隐患和违法行为，在“执法检查、整改落实”上发挥了重要作用，很大程度上解决了安全生产“严不起来”、“落实不下去”的问题。
（一）开展事前检查，提供专业技术服务
针对监察执法机构人员新、业务不熟的情况，各级执法机构根据不同企业安全生产特点，在执法前组织执法人员针对被监察单位的行业特点、工艺流程、职业卫生等情况进行重点了解分析，熟悉有关法律、法规和行业标准，对生产工艺较为复杂的化工企业，聘请专家作技术指导，力争做到监察不盲目、有准备。在对企业检查时，通过引进专家协助执法，对行业标准，规程和工艺技术上进行把关，讲解有关专业知识，分析问题的严重性，提出切实可行、科学规范的整改意见，强化指导服务，帮助企业排忧解难，受到企业的热烈欢迎。
（二）开展专项执法，规范企业安全生产行为
近年来，省总队以开展安全生产执法行动为契机，结合行业安全生产形势，相继组织了《金属非金属地下矿山机械通风专项执法行动》、《金属非金属矿山安全生产专项执法行动》、《重大交通建设项目专项执法行动》、《危险化学品、烟花爆竹安全保护装置专项执法行动》、《建材、冶金企业安全生产专项执法行动》、《生产经营单位主要负责人履行安全生产法定职责情况专项执法行动》等专项行动，有力的打击一批安全生产违法行为，维护了法律的严肃性。各级监察执法机构也充分发挥在安全监管中的主力军作用，围绕重点时期、重要季节，坚持在生产一线排查治理隐患，为促进全省安全生产形势稳步好转起到了积极作用。
（三）加强过程监察，严格责任追究，促进企业履行主体责任全省各级监察执法机构以执法为载体，加大责任追究力度，2010
年全省安全生产监察执法机构共监察生产经营单位94458次，发出隐患整改指令书11529份，查处安全生产隐患47403条，实际完成隐患整改45277条，整改率达95.5%。对存在严重安全隐患的企业责令停产停业397家，暂扣许可证92个，吊销许可证4个；实施经济处罚3221.101万元，其中监察执法处罚981.148万元,事前监察执法处罚在经济处罚中的比重中逐年提高，预防性执法工作有了明显转变，推动了企业履行主体责任，取得了显著成效，主要表现为事故逐年下降，安全生产形势稳定好转，全社会安全生产法制意识普遍增强，生产经营单位安全生产管理更加规范，提高了企业整改隐患的意识和自觉性，维护了安全生产法律法规的尊严，提高了安全生产法律法规的实效性。
五、不断总结，弥补不足
这些年来，四川安全生产监察执法机构建设有了一些进步，发挥的作用也初见成效，总结起来，有以下三点值得借鉴：
（一）领导重视是关键
四川省委、省政府历来高度重视安全生产工作，始终把安全生产工作作为落实科学发展观、加强执政能力建设、构建社会主义和谐社会的重要内容，摆在事关改革发展稳定大局的突出位置上抓。2007年，省政府审时度势，果断提出在全省建立安全生产监察执法队伍的重大决策。省局党组对此高度重视，把监察执法机构建设作为重中之重来抓，在国家安监总局的关心指导下，省局领导多次组织召开工作会，研究部署监察执法建设工作，督促推动执法机构建设。全省安全生产监察执法队伍从无到有、由小到大，监察执法工作从零开始，全面推进，创造性开展工作，在整个安全生产监管工作中发挥了越来越重要的作用。
（二）体制健全是基础
我省通过三级执法网络体系的建立，从根本上解决了安监执法力量薄弱、监管难以深入到基层的缺陷。同时按照“行政监督管理职能”与“行政监察执法职能”相对分开和“属地管理、分级负责”的原则，形成了相互衔接、内部制约的良性循环机制，为安全生产监察执法工作打下了坚实基础。
（三）强有力的保障是关键
安全生产监察执法机构是一个新成立的机构，一切只能从零开始，一切只能在摸索中前进。实践表明，履职需要手段，尽责必需保障。无人员、无经费、无手段的“三无”机构，根本达不到预期目的。
目前，我省安全生产监察执法工作仍然存在一些问题，主要表现在以下三个方面：
一是执法机构规范化建设还有待进一步加强。截止目前，全省执法人员总体到位率仅76.3％，部分市州人员补充工作启动晚、进度慢，个别市业务科室存在长期占用执法人员的现象，混岗、串岗情况在县级执法机构尤为突出。同时各地监察执法机构车辆、装备配备情况参差不齐，已经建成的执法队伍，性质各异，级别偏低，工作着装不统一，影响行政执法工作的庄重性和严肃性。
二是执法水平还有待进一步提高。安全生产行政执法是一门专业性、系统性很强的学科，执法人员不仅要具备行政法律常识，熟练掌握执法程序，还要具备较强的专业知识和理论素养。而现阶段的监察执法人员来自各个行业，人员素质各异，日常事务性工作繁忙，对政策法规、规范标准掌握不够熟，安全生产执法工作对行业、企业的规范力度不够，未能充分体现监察执法的权威性。
三是执法队伍有计划地开展安全生产监察执法工作力度不够。相当多的地方对建立专门的安全生产监察执法机构的意义和目的不很清楚，没有认识到加大安全生产监察执法力度，可以有效提高安全生产综合监督管理效果，提升安全生产监督管理队伍的整体形象，把执法机构建设的政策简单应用于解决编制和安置人员的途径，对执法人员的使用存在问题，对工作的正常开展研究不够，未能相对独立地有计划地开展监察执法工作。
本文来源: 安全生产监督管理局
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