注重条块结合 强化履职尽责 解读《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》

　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），集中体现了党中央、国务院对省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称“垂改”）工作的导向和要求，为全国实施垂改厘清了思路，指明了方向，明确了重点，将成为各地推进垂改的基本遵循。为方便各级环保部门和社会各界正确理解和实施《意见》，中国环境报记者采访了环境保护部地方垂直管理工作小组办公室有关负责人。

　　问：应如何理解垂改的内涵？

　　答：首先，要从垂改任务提出的初衷看垂改。习近平总书记在党的十八届五中全会上指出，生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已经成为全面建成小康社会的突出短板，扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼；垂改要在试点的基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。因此，垂改实质上是从改革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护事业发展的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量改善。

　　第二，要从生态文明体制改革的大背景中去看垂改，不孤立地就垂改谈垂改。垂直管理制度改革是生态文明体制改革的关键环节，与已经出台的《生态环境监测网络建设方案》《环保督察方案（试行）》等重大改革一脉相承，与各项生态文明制度改革相辅相成，必须从党的十八大以来各项重要文件精神中系统理解垂改、落实垂改、推动垂改。

　　第三，与一般的、单项的、单纯的制度改革不同，垂改要动体制、动机构、动人员，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革。同时，垂改也涉及监测、监察、执法、许可等制度的重构，牵一发而动全身。因此，垂直管理制度是环境保护的基础治理制度，垂改是“底盘性”的制度改革。

　　《意见》与党中央、国务院生态文明体制改革、行政体制改革的目标导向高度吻合、衔接协调，是落实生态文明建设和绿色发展要求的新举措，是推进生态文明体制改革的新突破，是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的新支撑，将为落实《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》提供体制保障，有利于推动以改善环境质量为核心的环境管理转型，有利于加快补齐生态环境短板，具有重大而深远的意义。

　　问：《意见》确立了什么样的改革路径？

　　答：《意见》分3部分，共7个方面22条。第一部分为总体要求，提出了改革试点工作的指导思想和基本原则；第二部分为改革任务，明确了地方党委和政府、环保部门、相关部门责任和环保机构、环境监察、环境监测、环境执法等领域的改革要求等；第三部分为组织实施，要求加强组织领导，严明工作纪律，有序推进改革。

　　根据《意见》，核心改革路径可概括为“两个加强、两个聚焦、两个健全”。一是在制度建设上实现“两个加强”，即加强地方党委政府及其相关部门环保责任的明确和落实，加强对地方党委政府以及相关部门环保责任落实的监督检查和责任追究。二是在工作重心上实行“两个聚焦”，即省级环保部门进一步聚焦对市县生态环境质量监测考核和环保履责情况的监督检查，市县两级环保部门进一步聚焦属地环境执法和执法监测。三是在运行机制上强化“两个健全”，即建立健全环保议事协调机制，建立健全信息共享机制。

　　问：垂改将如何解决现阶段环保管理体制存在的突出问题？

　　答：第一，关于落实对地方政府及其相关部门的监督责任问题。《意见》明确了地方党委政府对生态环境负总责的要求，并加强监督；制定了相关部门环境保护责任清单并严格落实，依法追责；提出了省级环保部门统一行使环境监察职能，经省政府授权，落实对市级县政府及其相关部门的监督责任。这就将党政同责、一岗双责落到实处，实现发展与保护的内在统一、相互促进，从体制上促进环保工作。

　　第二，关于解决地方保护主义对环境监测执法干预问题。体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。

　　第三，关于适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求。要求省（自治区、直辖市）积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量；要求省级环保部门牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强跨区域流域联合监测、联合执法、交叉执法；鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。

　　第四，关于规范和加强地方环保机构队伍建设。要求地方结合事业机构改革，将目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位，规范设置事业单位性质的环境执法机构；尽快出台规范性文件，全面推进环境监测监察执法能力标准化建设；实行环境监测与执法测管协同，配备环境执法调查取证、移动执法等装备，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度；建立运行大数据平台，提高信息化水平和共享水平。

　　问：改革在环保部门的不同层级、不同业务领域将分别以何种模式进行？

　　答：环境保护涉及事项多、领域广，需要系统考虑，要与党的十八大以来的制度改革方向保持一致。因此，《意见》对环保部门不同层级、不同领域实施不同模式的改革。

　　一是市级环保局领导班子实行以省为主的双重领导干部体制，在避免干扰的同时，保证了市级环保局仍然作为市级政府的工作部门，确保市级党委政府环境履责有机构有手段；县级环保局作为市级环保局的分局，其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。二是建立健全环境监察体系，由省级环保部门统一行使环境监察职能，实现省督市县。三是市级环境监测机构主要负责生态环境质量监测评价工作，上收到省级，防止生态环境质量监测数据干扰；县级环境监测机构主要负责执法监测，随县级环保局一并上收到市级，留在属地配合环境执法队伍，提高环境执法效能。四是县级环境执法机构上收到市级统一使用、统一指挥。

　　此外，改革牵涉范围广、因素多，尤其是全国经济发展水平和基础条件差异大，改革推进过程中面临的情况和问题也会有所不同，因此《意见》给地方留有充分的自主空间，对直辖市、省直辖县（区）等一些领域改革只作了原则性要求。

　　问：如何保证条块两方面的责任都能得到落实？

　　答：落实条块两个方面的责任、实现条块结合是垂改的基本方向。实施垂改，调整机构隶属关系是手段，重构条块关系是方向，落实各方责任是主线，推动发展和保护内在统一、相互促进是落脚点。《意见》把充分调动条块两方面积极性作为基本出发点，既不能因改革削弱、上交地方党委和政府环保主体责任，也不能让地方党委和政府权责不等、没有手段、无法履责。

　　要摒弃垂改后地方环境保护主体责任转移到环保系统或者上交到上级政府的错误观点。垂改不是改变或者弱化地方党委和政府环境保护主体责任，而是要通过加强监督检查，强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，并通过条上的垂改来倒逼地方政府履责，制度化、机制化、长效化地推动落实发展和保护党政同责、一岗双责。这是环保垂直管理制度改革与其他系统垂直管理制度改革的一个明显不同。同时，条上的责任也要落实，省级统一承担生态环境质量监测评价考核和市县两级环境履责情况的环境监察责任，市级统一承担辖区内环境执法责任。

　　《意见》提出5方面的措施，确保市县政府履责。一是强化责任分解落实。各地应制定负有生态环境监管职责的相关部门环境保护责任清单，着力构建权责明确、齐抓共管的大环保格局。二是强化议事协调机制。要求省市县政府建立健全环保议事协调机制，由环保部门承担日常工作，这将有利于强化综合决策，统筹协调各方面力量。三是强化市级对县级环保工作的综合统筹。市级环保局仍为市级政府工作部门，市级党委政府环保履责情况与改革前差别不大，并可以在市级环保议事协调机制平台上做好各县环保工作的统一谋划、科学决策，按生态环境系统完整性实施统筹管理。四是强化工作支持与协作联动。地方各级环保部门继续支持地方政府环保履责，落实环保部门与地方党委和政府及其相关部门协作联动的制度性安排。五是强化监测执法信息共享。各地建设数据共享平台，在环保系统和地方党委政府间实现信息互联互通、共享共用。

　　问：《意见》中对多年来反映强烈、长期期待解决的体制机制问题提出了哪些创新的思路和措施？

　　答：《意见》针对制约现实工作、多年来反映强烈、长期期待解决的体制机制问题，多方面提出了一些解决思路、办法和措施，含金量很高，既有遵循又有创新，特别是一些创新举措彰显了中央改革的决心和力度，需要各地结合地方实际，积极探索创新，切实推进改革。

　　比如，在中央文件层面提出制定并落实环保责任清单，要求地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保、管生产必须管环保，从而实现大环保的格局；要求省市县设立环境保护议事协调机制，显著增强环保统筹协调能力，这是充分发挥各自优势、加强条块结合的有效解决措施；赋予环境监察新内涵，建立健全独立权威高效、专司督政的环境监察体系，日常驻点监察和定期督察巡视相结合，形成制度链条；进一步优化省市县环保职能，省市县三级各自聚焦主责主业，提高环境保护的整体效果；实行以条为主的市局领导干部双重管理模式，明显增强环保部门的调控能力，避免地方干扰；省级上收生态环境质量监测事权，实现省级监测、省级考核，为“以改善环境质量为核心”的环境管理转型提供制度基础；将环境执法机构列入政府的执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，明确环境执法人员统一着装，增强环境执法权威性；规范和加强环保机构队伍建设，逐步补齐机构和队伍短板；建立健全乡镇环保体制机制，落实负责环境保护工作的机构和人员，全面强化农村环境保护；建立环保大数据平台，集成环保大数据，实现不同行政层级之间、不同部门之间、不同主体之间共建共享共用，以大数据推进环境管理的信息化，不断提高生态环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平；加强跨区域、跨流域的环境保护，有序整合不同领域、不同部门、不同层级的监管力量，推动环境治理体系的现代化；强化环境执法监测和监管执法的协同，提升环境执法的及时性、权威性和有效性。

　　问：《意见》对地方先行先试有哪些具体安排？

　　答：党中央、国务院对本次垂改作出“前期准备、地方试点、全面推进”三步走的部署，《意见》的印发标志着第一步顺利完成，这也标志着第二步正式启动。因此，推动地方搞好试点是当前工作的重中之重，《意见》也作了具体安排。

　　一是要求试点省份党委和政府对本次改革负总责，要成立专门的领导小组，省级政府抓好方案制定，抓好改革实施。二是目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省（市）以党委或政府名义提出了改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。环境保护部、中央编办将从东中西部区域统筹、前期准备基础、经济社会发展特点和环境问题类型、地方改革实施方案完善性等方面考虑，统筹确定试点省份，成熟一个、备案一个、启动一个。三是环境保护部、中央编办在地方先行先试过程中加大指导力度，积极稳妥地推进地方垂改，力争在2017年6月底前完成试点工作。

　　环境保护部、中央编办将认真总结评估试点工作，向党中央、国务院提出全面推开改革的配套政策和工作安排建议，报党中央、国务院批准后，全面推开改革工作。力争在 2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全国省以下环保部门按照新制度高效运行。