解读新《大气污染防治法》 规划先行区域联防

2016年1月1日起，新修订的《大气污染防治法》正式实施，这也是新《环保法》通过以后修改的第一部单项法。新《大气法》被称为“史上最严”，严在哪里？如何理解新《大气法》提出的“规划先行”？ 在我国，大气污染的重要来源是哪些？新《大气法》会影响哪些行业的发展？法案的实施对雾霾的治理有哪些推进作用？如何“建立重点区域大气污染联防联控机制”？针对此，中国科学院水利部水土保持研究所王飞副研究员接受了记者的专访。

记者：2016年1月1日起，新修订的《大气污染防治法》正式实施，这也是新《环保法》通过以后修改的第一部单项法。新《大气法》被称为“史上最严”，严在哪儿？

王飞：近几十年来，我国社会、经济和文化发展很快，能源和资源开发和利用以及土地利用和覆被变化规模和速度也随之扩大和加快，相应的环境问题产生及其影响也有很大变化，我国环境法也随之不断修订和完善。从1987年我国独立成文的《大气污染防治法》制定和颁布以来，也分别于1995年和2000年修订过两次。即便如此，我国环境法规和治理进展依旧不能应对新的环境问题及其诱发次生社会问题，因此，需要采取更严格措施来保护环境。从这个意义上说，“史上最严” 并非哗众取宠的噱头，而是法律逐步健全和完善的过程。

具体而言，新修订的《大气污染防治法》称为“史上最严”，主要至少表现在四个方面：对政府要求最严、对污染源控制最严、对污染量控制最严和对违法行为处罚最严。

记者：能详细解释一下这四个“严”吗？

王飞：“对政府要求最严”是新修订的《大气污染防治法》对执行主体管理的最大特色，“严”表现在对公共事务职能的约束上。环境作为公共资源和社会保障，依靠任何单一行政部门都不能妥善解决，只有通过政府统一管理，才能把经济发展、社会进步和环境保护等各个要素综合考虑，促进自然-社会复合体的可持续发展，减少“先经济后环境”和“先破坏再治理”的不良现象。新修订的《大气污染防治法》在以前“必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划”、“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责”和“大气污染防治实施统一监督管理”的基础上，明确提出政府部门要“加大对大气污染防治的财政投入”，而且“对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核”，并“对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人”，从而把环境治理与经济发展提升到同等重要的水平，并且通过“考核结果应当向社会公开”和“约谈情况应当向社会公开”等措施，严格行政主体的社会监督，从而保证各级政府在法律执行上的严肃性。

“对污染源控制最严”包括了各类大气污染物来源和污染物类型，“严”表现在对污染的行业和数量上。与2000年修订的《大气污染防治法》不同，新修订《大气污染防治法》系统强调了各类污染源，包括“燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等”，覆盖了我国主要的污染源的类型和产业；同时对“颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，也涵盖了对大气环境产生破坏的各类污染物类型。这种严格，一方面显示出新修订《大气污染防治法》在保护和改善环境，防治大气污染上的综合性和整体性，也突出了防治项目上的完备性和针对性，尤其在控制“温室气体”方面，更表明法律在针对改善大气环境、应对气候变化方面的责任意识。

“对污染量控制最严”集中表现在对总量的理解上，“严”表现在总量控制确定方法上。2000年《大气污染防治法》提出“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量”更多集中在减少上，但对污染严重的地区，即使“排放总量”有所减少，但可能还会有或者长期存在“大气污染超标”问题。新修订《大气污染防治法》明确要求“向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准”，而“大气污染物排放标准”要以“应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨”，“应当以大气环境质量标准和国家经济、技术条件为依据”，也就是说，新法所控制的污染量直接是以“大气环境质量标准”要求为基准，也严格排出了一些企业和地方存在的“逐渐减小污染排放，逐渐较少大气污染为害”的侥幸心理。

“对违法行为处罚最严”主要显示国家对新修订《大气污染防治法》的执法力度。通过严厉处罚，可以改变以往环境污染“违法成本低，守法成本高”的怪状，也将从根本上杜绝“交了罚款继续污染”的现象。除了对相关政府部门“省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”等行政处罚外，新《大气污染防治法》具体的处罚行为和种类接近90种，规定了大量有针对性的措施，并设定了相应的处罚责任。这一点大家讨论很多，比如：该法取消了2000年版中对造成大气污染事故企业事业单位罚款 “最高不超过50万元”的封顶限额，增加了“按日连续处罚”的规定。同时，新法还增加了其它罚款新规定，具体包括对责任人进行处罚和对后果严重事故的污染后果，按照直接损失的加倍处罚等等。

记者：新《大气法》提出了“规划先行”，如何理解“规划先行”呢？

王飞：“规划先行”本质是国际和国内对污染和环境控制的理念问题。凡事预则立，不预则废。和经济与社会发展一样，环境领域“预防为主”、“防治并重，预防有限”等更需要把规划作为首要问题，从而减少决策中的盲目性，争取少出现“先破坏、后治理”等问题，进而减少污染的为害和治理污染的成本。

新修订的《大气法》中，“规划”共出现17次之多，包含两重含义。一是传统意义上的行业规范设计，如“国民经济和社会发展规划”、“城市建设应当统筹规划”等，这是新修订《大气污染防治法》的外围社会和经济布局；二是“大气环境质量限期达标规划”，属于新修订《大气污染防治法》的执行策略。“规划先行”在两个方面都需要重视。

在“社会和经济布局”方面，规划先行可以促进我国“转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构”，促进对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染来源和产业进行布局，从而减少污染物的排放量和分布，便于大气污染量的控制，也便于布设防治措施，确定大气污染监测重点区域，提高社会监督能力。同时，对“县级以上人民政府应当将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划”，属于对管理方式的制度设计，把经济发展、社会发展和环境改良等作为政府的基本职能，为新修订《大气污染防治法》的实施提供更好的综合保障。

“大气环境质量限期达标规划”集中表现在第二章，该规划集中反映“大气污染防治标准”的实现过程和步骤。“规划先行”既尊重大气污染治理需要考虑实际可能性，也提出明确的分阶段目标，更要把治理目标实现过程公之于众，也是环境保护部们、政府机关和社会对治理过程监督和检查的标准。如果没有明确的预先提出的规划目标，监督和执法就可能会流于空谈，无法保证新修订《大气污染防治法》的严肃性，也不能从根本上保证“保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”这一立法目标的实现。

记者：我国大气污染的重要来源是哪些？新《大气法》会影响哪些行业的发展？

王飞：与2000年相比，新修订《大气污染防治法》对大气污染源的规定更为系统和明确，包括燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等，并在第四章“大气污染防治措施”中做了详尽说明。

新《大气法》对燃煤、工业、机动车船等污染源的控制对行业的影响做了简述。

燃煤和其他能源污染部分，对能源的开采、加工、运输、利用方式和治理等可能产生的污染类型与治理要求等做了具体约束，其中“优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重”明确了国家的能源消费导向，对传统的煤炭开采和基于较廉价能源的工业（如焦炭、钢铁、水泥、燃煤发电等）和市政与民用供暖等行业会产生明显影响，会直接导致该领域产能和规模压缩，生产成本增加，进而促进此类行业通过优化生产工艺、提高产品质量等方向转型。同时，首次以法律形式确定了“电力调度应当优先安排清洁能源发电上网”的能源调度导向，对传统以“煤电”为基础的电网和电价系统将产生较大冲击；但该条将非常有利于可再生能源企业的长足发展。据国家能源局发布的《关于做好2013年风电并网和消纳相关工作的通知》，2012年部分地区弃风限电现象严重，全国弃风电量约200亿千瓦时，严重浪费了清洁能源和投资，相当于浪费了670万吨标煤，直接损失超100亿元。新修订《大气污染防治法》将保护和促进风电、太阳能发电和水电等行业的发展，从而减少大气污染排放量。

工业污染源主要是排放粉尘、硫化物、氮氧化物和挥发性有机物废气等大气污染的钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业。对这些行业的影响主要表现改进生产工艺、提高废弃物管理技术这两个方面的成本方面。在倡导生态文明的今天，提高成本将会导致企业竞争能力有所下降，但如果从产业发展的最终目和污染危害的社会成本考虑，通过改进工艺的阵痛，可能会促进相关产业的长期发展和国际竞争力。

机动车船目前是我国大中城市的主要污染源，从“国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例”的立法导向看，将会对公共交通相关行业，如地铁、轻轨等企业，产生良性影响，并对低排放汽车、电动力汽（机）车以及面向生产-居住一体化设计的城乡管理企业等部门产生正向驱动。

记者：入冬以来，东北和华北等地区大范围的雾霾天气，让北方居民很“受伤”。您认为，新《大气法》的实施对雾霾的治理有哪些推进作用？

王飞：入冬以来，我国出现了大面积、长历时、高强度的雾霾天气，在东北和华北更为严重。据中国气象局报道，京津冀地区出现四次严重雾霾过程，持续时间为3天到7天，其中2015年12月19日至25日的京津冀雾霾过程中，重度霾面积达35.2万平方公里，北京、河北中南部PM2.5峰值浓度超500微克/立方米，河北南部局地峰值浓度超过1000微克/立方米。严重的雾霾天气不但严重影响居民出行，危害更大的是引起呼吸道和心血管类疾病。

尽管雾霾天气的形成和结束受气象因素的影响，但核心还是严重的大气污染。形成雾霾的颗粒物部分来自于气态污染物二次转化形成的二次气溶胶，以及自然界火山爆发、森林火灾等排放，但主要自燃煤、工业排放、汽车尾气、建筑扬尘等人类活动直接排放，可以说我国东部目前的严重霾污染主要是人类活动形成的。

新修订《大气污染防治法》的实施将会对雾霾治理产生积极影响。首先，新法规定“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”，以大气环境质量标准为基础，考虑了大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量，明确提出了坚持源头治理，优化产业结构和布局，调整能源结构等指导性治理办法，强调加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，这些举措一定会减少雾霾形成的颗粒物的排放数量和浓度。

但同期，居民面对多年来雾霾治理但效果很小的疑虑依然存在，尤其是对北京周边大量污染企业搬迁或者停产，但雾霾依然肆虐的污染现实难以理解。这涉及到污染物排放的浓度和迁移问题，如汽车尾气和周边地区的冬季采暖用煤等规模仍然很大。新修订的《大气法》一方面将会推动环保部门和政府根据“大气环境质量标准”确定合理的排放数量，从总量上减少雾霾的物质来源；同时，新法还通过推行“区域大气污染联合防治”，预防和减少污染物迁移等对毗邻地区的影响。

客观上讲，目前对产生雾霾的污染物特征有了一些了解，但是对雾霾形成和演化过程的认识尚嫌不足。这也是新修订的《大气法》强调“国家鼓励和支持大气污染防治科学技术研究，开展对大气污染来源及其变化趋势的分析”、“组织建设与管理全国大气环境质量和大气污染源监测网”、“利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势”等的出发点，我也期望科学界尽快摸清雾霾形成和演化机理与过程，从而为雾霾治理提供科学指导，尽快还居民一片蓝天，给健康多些保障。

记者：空气污染具有典型的区域连续性特征，新《大气法》主要亮点之一是提出“建立重点区域大气污染联防联控机制”，对重点区域大气污染联防联治、重污染天气的应对措施都作出了明确要求。您对区域联防联控有哪些建议？

王飞：由于大气流动性强，大气污染及其危害的迁移性也就很强，因此，“建立重点区域大气污染联防联控机制”是科学立法的表现，的确可以认为是新《大气法》的主要亮点之一。新《大气法》要求“国务院环境保护主管部门根据主体功能区划、区域大气环境质量状况和大气污染传输扩散规律，划定国家大气污染防治重点区域”，并“根据重点区域经济社会发展和大气环境承载力，制定重点区域大气污染联合防治行动计划，明确控制目标，优化区域经济布局，统筹交通管理，发展清洁能源，提出重点防治任务和措施”，这将促进大气污染防治实现“从点到面”的转变，从而减少污染物“跨区作业”的机会，同时也能够把污染方--受害方--治理方等有机结合起来，减少和避免大气污染事件出现后的相互推诿。

对区域联防联控，我个人有两点建议：

一是加强全行业的“规划先行”，综合考虑必要的能源消耗、污染物排放总量、地区产业和经济发展优势和大气污染的危害等，对产业进行统筹规划、科学布局，可以结合“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”通过跨区经济支付等形式，促进区域经济和大气污染的联防联控，尽可能促进区域间的经济和环境公平，才促进新《大气法》立法目标长期实现的根本保证；

二是加强执法，即通过严格的“联合执法、跨区域执法、交叉执法”等，严厉查处国家大气污染防治重点区域内的不法行为，杜绝超标污染企业以“地方经济利益”等名义继续生产和排放，彻底改变“交了罚款继续污染”等长期存在的执法陋习，才可能实现新《大气法》立法目标的切实实现。