深入学习贯彻党的十八届四中全会精神进一步推进全省规范性文件管理工作-----在全省规范性文件管理工作座谈会上的讲话
省政府法制办党组成员、纪检组长 李晔
（2014年12月15日）
同志们：
在全省上下深入学习贯彻党的十八届四中全会精神的新形势下，经省政府法制办党组同意，今天我们在这里召开全省规范性文件管理工作座谈会，主要任务是学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结全省规范性文件管理工作情况，交流工作经验和做法，以会代训培训规范性文件管理人员，提高规范性文件管理工作人员业务水平，进一步加强和推进全省规范性文件管理工作。法制办党组对开好这次会议十分重视，省政府副秘书长、法制办主任白文晖同志明确提出，要突出四中全会精神的学习贯彻，突出具体从事规范性文件管理人员的实务培训，为开好这次会议指明了方向。
今天上午，省财政厅、省教育厅、武威市政府法制办和天水市政府法制办四个单位的同志作了交流发言，他们的做法各有特色，具有很好的启发作用，值得学习借鉴。上午马宝明同志作了业务培训讲座，下午高蓉、蒲海两位同志作了业务培训。这三位同志的讲解具有很强的针对性和实用性，希望与会同志结合各自工作实际深入思考，把这次学习培训的成果运用到工作实践中去，进一步做好规范性文件管理工作。
下面，我就新形势下如何进一步做好全省规范性文件管理工作，讲三点意见。
一、两年来的工作回顾
2012年全省规范性文件管理工作座谈会以来，全省各级、各部门政府法制机构认真贯彻落实会议精神，按照有关法律法规的规定，积极探索建立统一完善的备案监督体系，加强规章和规范性文件备案审查工作，维护社会主义法制统一和政令畅通，做了大量工作，取得了较好的成绩。
一是稳步推进制度建设。全省各级各部门共建立规范性文件管理各项工作制度130多项，从规范性文件的起草、审查、通过、发布到备案的各个环节实行全流程监管，基本做到了有据可依、有章可循。
二是建立上下联动的备案指导监督机制。通过中期督查、年度考核和专项督查指导，各级、各部门密切联系，加大了备案监督力度，形成了联动工作机制。
三是强化报备和审查纠错工作。通过制度规范和督促指导，规范性文件报备率和纠错率都有较大幅度提升，对触碰“红线”的文件，能够坚决予以纠正。2013年各市州政府、省政府各部门、中央在甘有关单位报送省政府备案的规章规范性文件272件，责令纠正8件；今年截至目前，报送省政府备案的规章规范性文件215件，责令纠正2件，经协调自行纠正25件。
四是积极探索备案审查工作新路子。近年来，各级各部门，尤其是部分市州政府法制办积极探索备案审查工作新思路、新方法，取得了显著成效。兰州、天水、酒泉、白银等地推行规范性文件“三统一”制度，切实解决规范性文件制定程序不规范、管理不到位、公众查询不方便等问题，从源头上预防和减少行政争议，保证规范性文件在经济发展社会管理中发挥了重要作用。
五是加强了规范性文件管理队伍建设。各级各部门法治意识普遍增强，法治观念普遍提高，规范性文件管理工作得到重视和加强，市州法制机构设置了规范性文件备案审查科室，省直部门和县区法制机构都确定专人负责这项工作，尤其是近两年，招录和充实了一些法律专业人员，规范性文件管理队伍逐步得到加强。
我省规范性文件管理工作虽然取得了一定成绩，但与建设法治政府的目标要求还有不小的差距，存在不少问题，主要表现在：一是对规范性文件管理工作认识不足，重视还不够。二是不同地区之间、不同系统和部门之间发展不平衡，规范性文件管理工作还存在自上而下逐渐弱化的情况，有少数县市区，至今没有建立起对所辖部门和乡镇政府规范性文件的备案审查工作制度。三是没有完全做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，漏报、不按时报、不按规范格式报备的现象仍然存在。四是规范性文件的制定还不够规范，有些地方和部门不经合法性审查就出台规范性文件的情况还时有发生。五是规范性文件管理人员量少质弱，不适应新形势下制度建设的现实需要。这些问题，今后应当采取切实措施加以解决。
二、认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，充分认识加强规范性文件管理工作的重要意义
十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,立足我国社会主义法治建设实际，直面我国法治建设领域的突出问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了党的领导和依法治国关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导做出了全面部署，回应了人民呼声和社会关切，必将有力推进依法治国进程，是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件。
《决定》强调, “加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这在我们党的制度建设历史上还是第一次。这对加强制度建设，形成完备的社会主义法治体系，全面推进社会主义法治国家建设，营造经济社会发展和全面深化改革的法治环境，具有十分重要的意义。
（一）加强规范性文件管理工作，是维护社会主义法制统一，促进依法行政的迫切需要
法制统一是依法治国、建设社会主义法治国家的一个重要前提，也是保证党和人民共同意志实现的内在要求和题中之义，是推动法治国家、法治政府和法治社会一体建设的基本要求。规范性文件虽然不是立法法所规定的法的形式，但它是国家机关管理经济、文化和社会事务的重要规范，具有一定的强制性和约束力。如果这些文件与法律、法规相抵触或存在不适当情形，就会干扰社会秩序，扰乱行为准则，破坏以宪法为核心的法治体系。因此，对规范性文件进行备案审查，就是要保证宪法、法律和法规在本行政区域内得到正确的遵守和执行;撤销与法律、法规相抵触或不适当的规范性文件，就是提升规范性文件的质量，提高行政机关依法行政的水平。这有利于维护国家法制统一，确保依法治国目标的顺利实现。
（二）加强规范性文件管理工作，是建设法治政府，依法全面履行政府职能的内在要求。
党的十八大明确提出，到2020年全面建成小康社会时，依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成。十八届四中全会提出，要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”建设法治政府，就是要求政府依法行政，行政行为的主体、依据和程序都要严格遵守法律规范，做到不越权、不滥权；同时要求政府全面履行法定职能，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面职能都要履行到位，做到不缺位、不失职。当前，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态。要保持经济平稳健康发展，充分发挥政府的职能作用，处理好政府与市场、政府与社会的关系，确保市场在资源配置中起决定性作用显得尤为重要。这就要求政府必须加快转变职能，最大限度减少对微观事务的干预，把精力主要放在营造公平竞争的市场环境、提供必需的公共服务、维护社会公平正义上。政府进行行政管理由简单直接的行政干预向通过政策手段指导、监督、协调、服务转变，由随意干涉生产经营活动向通过抽象行政行为开展宏观调控转变。在行政管理中更加注重抽象行政行为的合法性和公开透明，在制度建设中更加注重保护公民、法人和其他组织的合法权益。只有这样，才能对政府与市场、社会的边界作出清晰界定。
（三）加强规范性文件管理工作，是从源头化解矛盾、定纷止争，维护社会和谐稳定的客观要求
规范性文件作为国家机关确立行为规则、进行经济社会事务管理的重要手段，其内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力和反复适用性。若其规定不合法或显失公平，一旦付诸实施，必将损害不特定多数人的利益;如不能及时纠正，这种损害结果将在长时间内持续，最终将影响甚至阻碍经济社会的全面协调可持续发展，影响改革发展稳定的大局。因此，通过备案审查，纠正同法律、法规相抵触或不适当的规范性文件，可以从源头上预防和纠正不当行政行为，避免和减少损害群众利益现象的发生，进而从根本上维护人民群众的合法权益，促进社会和谐稳定，推进经济持续发展。
三、进一步加大工作力度，切实做好规范性文件管理工作
当前和今后，各级政府和各部门法制机构以及广大规范性文件管理工作者要以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列讲话精神和党的十八大、十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕省委省政府和各级党委政府的中心工作，以法治政府建设为目标，以提高制度建设质量为根本，进一步加强规范性文件制定工作，不断加大备案审查和纠错追责力度，加强队伍建设，为全省经济社会发展和全面深化改革提供制度保障。
（一）坚持法制统一原则，切实做到“三个敢于”
法制统一原则是社会主义法制的基本原则。维护法制统一，就是要使宪法和法律真正成为推进依法治国的准绳，成为全社会一体遵循的行为规范。
一是要敢于对违规文件说不。目前，我省制度建设质量不断提高，规范性文件差错率持续降低，但个别地方和部门仍然存在长官意志、拍脑袋决策的情况，致使文件违规现象时有发生。有些行政机关工作人员也习惯于按领导意图办事，不坚持原则依据法律行事；只重视对上级负责，甚至宁可违法，也不敢违背领导个人旨意。作为政府法制工作者，我们应当以法律为准绳，以人民利益为衡量标准，只服从法律、只对党和人民利益负责，严格按法律办事，自觉排除长官意志干扰。坚决抵制违反法定程序、实体内容违规的红头文件出台。二是要敢于对地方和部门保护主义叫停。在改革开放和社会主义市场经济日益发展的新形势下，人们的思想观念、价值取向、利益分配日趋多元化，一些地方和部门以及领导干部从本位主义和眼前利益出发，在规范性文件制发中违法设定地方保护、市场准入条件等，损害党和人民全局、整体和长远利益。我们要敢于较真碰硬，旗帜鲜明地反对本位主义，坚决纠正在制度建设中存在的损害法律尊严、危害人民利益的本位主义现象，有效防止部门利益和地方保护主义法制化。三是要敢于负责、勇于担当。负责精神、担当意识是对国家公职人员的基本要求，法制机构作为政府的参谋、助手，面对困难和问题，不能缩手缩脚、畏首畏尾，要直面难题、敢担责任，在负责中进步，在担当中成长。 在困难和挑战面前，要有新思路、新办法、新作为。如果思想僵化、因循守旧，开拓创新意识不强，缺乏勇于面对的信心和勇气，其结果必然是退缩不前、贻误时机，就不可能走出发展新路子、打开工作新局面。
（二）创新工作方式，进一步实现“三个转变”
改革创新是发展进步的不竭动力，在新的历史条件下，创新工作方式，就是要以新视野、新思路、新方法应对各种新情况、解决新问题。这也是新形势下做好规范性文件管理工作的必然要求。
一是变事后监督为事前、事中、事后全程监督。目前，备案审查工作主要采取 事后监督的方式进行，取得了一定成效，也暴露出不少问题。如有些问题文件虽然得到了纠正，但也造成了不良影响，在一定程度上损害了人民群众的利益，损伤了政府的威信。我们知道，事前主动防范往往比事后补救更有效。事前监督的重要性毋庸置疑，可以从源头上把好法律、法规和政策关，提高政府决策的合法性；可以保证充足时间调查研究决策是否符合科学实际、是否客观全面，把住决策的可行、可靠关。事中监督的特点是在活动进行的过程中介入，其好处是控制性强，能够及时发现问题，并采取有效监督措施，较好地实施监督和整改。由于人员力量缺乏，备案审查工作完全采取事前、事中监督的方法有一定困难， 所以在实际工作中要把握好两个方面：一方面要突出重点，监督对象应当是比较重大的、社会广泛关注的事项，以免浪费有限的监督资源；另一方面要充分收集信息，有效杜绝“前期发病后期治”的现象。同时要做好事前监督、事中监督、事后监督的相互衔接，多措并举，发挥监督合力，增强监督实效。二是变内部监督为社会监督。要调动各方面积极性，共同做好备案审查工作。备案审查是法制机构的法定职责，但仅仅依靠政府法制机构审查是远远不够的。法制机构要注意做好组织协调工作，采取多种方式动员各方面的力量参与，以提高备案审查工作的透明度和审查处理质量。所审查的规章和规范性文件涉及其他部门职责的，要组织其他部门协助审查；所审查的规章和规范性文件存在复杂、疑难问题的，要聘请专家进行论证，或者举行听证。要加强与人大、政协的联系，多听取人大和政协的意见。同时，要充分发挥舆论和社会的监督作用，全面启动公民、法人或其他组织提请审查规范性文件的机制，拓宽发现问题的渠道。公民、法人或其他组织提出审查建议的，法制机构应当积极受理，依法审查，并向建议人书面反馈审查和处理结果。三是变对事不对人为既对事又对人。对事就是要坚持原则，严格按照程序、规则制定发布和审查文件，撤销和纠正违规文件，做到程序合规、内容合法，针对性、操作性强。对人就是要把提高规范性文件管理人员素质放在首位，加强对法制工作者尤其是备案审查工作人员的政治、业务培训和技术指导。我们知道，当好政府的参谋助手和法律顾问，不仅要具有良好的政治素质、法律素养和专业水平，还要对社会政治经济文化现象有着深入的理解。因此，要从树立责任意识和职业精神入手，加强学习和培训，不仅要学习新的政策法律，还要学习新的经济知识、科技知识，培养符合全面深化改革和全面推进依法治国要求的新理念，不断提高自身素质，这样才能符合新时期新任务的要求。还要明确职责，严格责任追究，对失职、渎职、不依法履职的备案审查工作人员，要建议所在机关进行调整，对工作造成重大损失和恶劣影响的，提请纪检监察部门追究行政责任。
（三）更新思想观念，正确处理“三个关系”
观念是行动的先导，思想观念的更新是发展进步的前提。转型跨越发展首先要破除保守僵化的思想束缚，使改革创新成为一种自觉的思维理念、行为方式和目标追求，以更开阔的视野、更明晰的思路打开局面、破解难题。
一是要处理好坚持法治原则与服务发展的关系。要善于运用辩证思维，一切从实际出发，具体问题具体分析。既要坚持法治原则，又要克服墨守成规的思维惯性，在法律框架内充分发挥自主性和灵活性。在实际工作中，我们不能只讲法律而不讲发展，只抠法律条文，不注重为发展服务。要不断提高我们的工作能力和协调能力，坚持原则性和灵活性相结合，做到要依法办事，更要依法办成事、依法办好事。经济建设和全面深化改革要出台很多政策措施，我们在合法性审查和备案审查时，也要审时度势，既要使改革发展措施于法有据，又要尽力依法促成这些政策措施出台。要及时研究、解决经济发展遇到的困难和问题，竭尽全力为改革发展创造良好环境，尽心尽力依法保障和促进经济社会发展。二是要处理好法律稳定性与改革创新的关系。法律的稳定性是法律的基本属性，是法律规范性和权威性的必然要求。但是法律的变动性也是法律的内在属性，决定权利义务的社会关系尤其是经济关系变化时，法律也必然会相应变动。因此，在改革时期，法律呈现出适时变动的特点，表现为法律的立、改、废的经常性与广泛性。这就要求我们及时清理与法律、法规相抵触、与市场经济原则相违背的规范性文件，同时在与上位法不抵触、不违背的原则下，敢于创新，勇于突破，制定符合本地本部门实际的规范性文件，填补立法空白，为改革和经济发展服务。 三是要处理好全局和局部的关系。要牢固确立全局观念，全面贯彻党的路线方针政策，正确处理全局和局部的关系。全省是一个有机的整体，各级各部门只有坚持法制统一原则，围绕省委省政府确定的奋斗目标和中心任务开展工作，才能统筹兼顾各方面利益，保证经济社会有序运行和协调发展。市州和县区政府，要通过制定、完善规范性文件和相关制度，界定和明确自身事权，严格依法履行职责。法律规定属于上级的事权，下级不得做出规定；按照WTO协定，成员中央政府都不能做出限制性规定的事项，地方政府更不得做出规定；通过“红头文件”擅自设置的审批、发证、收费或者变相实施行业垄断、地区封锁的“土政策”，都必须废止。 强调全局的重要，并不是对局部的否定。我省地域辽阔，发展很不平衡，这就要求各个地区在与上级党委政府保持一致的前提下，善于从实际出发，开拓创新，以推进各级政府事权规范化、法律化为前提，走出一条适合自身情况、能够充分发挥本地区优势的发展道路。尤其是市县政府，要充分发挥贴近基层、就近管理的优势，在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面，更加主动地采取措施，切实解决与人民群众日常生产、生活直接相关的食品安全、市政管理、环境污染等突出问题。
（四） 加强队伍建设，努力达到“三个提升”
政府法制工作是依法行政的基础性工作，规范性文件管理工作是政府法制工作的重要组成部分。建设一支政治强、作风硬、业务精的规范性文件管理工作队伍，是推进依法行政、提高政府法制工作水平的必然要求，是做好规范性文件管理工作的基本保障。规范性文件管理工作的政治性、政策性、专业性都很强，而且任务繁重、责任重大。各级各部门法制机构要多向政府和部门领导汇报，讲清楚规范性文件备案审查工作的重要性，争取领导的重视和支持，把这项工作摆上重要位置，积极研究解决工作中的实际问题。同时要加强队伍建设，强化人员培训，努力做到“三个提升”。
一是要提升法治思维和依法办事能力。十八届四中全会《决定》提出，“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”政府法制工作者要带头遵守宪法和法律， 深化对法治的认识， 树立对法治的信仰， 提高法治素养，坚守法治底线，真正把法治作为工作、生活的准则、指南。要注重法治实践锻炼，面对纷繁复杂的社会现象，要善于运用法治原则、法律规则思考解决问题的办法，提高从法治层面研究解决问题的能力。要把对法治的坚守转化为严格依法办事的实际行动，自觉做社会主义法治的守护者。二是要提升政府法制工作能力。政府法制工作是政府工作的组成部分，法制工作者要对政府工作有全面、准确地了解，对当前形势和工作任务了然于心，既要专精于本职工作，又要掌握行政工作的一般规律，这样才能胜任参谋、助手的职责。要努力提高专业知识水平。行政法规的数量最多，内容最庞杂，更新速度最快，法制工作者要为政府决策提供准确可行的意见，为规章、规范性文件出台审查把关，就要自觉刻苦学习法律、法规、规章，不断更新知识积累，提高自身专业知识素养。三是要提升文件制作水平。充分的信息、完备的理论、丰富的经验、娴熟的技术，是规章、规范性文件出台达成理想结果的重要保障。一个成熟的法制工作者，应当熟练掌握文字处理、公文写作、计算机应用等知识，以适应备案审查工作新形势、新任务的需要。
同志们，党的十八届四中全会为政府法制工作赋予了新的任务，提出了更高的要求，我们的责任更加重大，舞台更加广阔，前景更加光明。希望同志们通过这次会议和集中学习培训，进一步增强责任感和使命感，围绕省委省政府的工作部署，鼓足干劲，乘势而上，再接再厉，扎实工作，努力开创规范性文件管理工作新局面，为加快我省经济社会发展做出新的更大的贡献。