供给侧改革：核心是制度创新与制度供给

过去三十多年，我国经济实现了年均近１０％的高速增长，经济规模在世界各国当中的排名由第十位上升到第二位，占全球经济总量的比重由以前的不足２％上升至１０％左右。这一成就的取得，主要是在以经济建设为中心的基本路线指导下，从总供给角度，以制度供给和结构调整为核心，推动经济体制从计划经济向市场经济全面转轨所释放的惊人的制度红利，也与１９９８年我国政府以极大决心与勇气加入ＷＴＯ，迎来新一轮制度变革大潮，主动融入国际贸易与全球化市场有关。
　　回望过去，尽管正确的需求管理对中国经济成长功不可没，但供给侧的系列重大制度变革才是中国经济增长真正的、最强劲的动力。但总体而言，一个完善、健全、规范的市场经济体制还没有完全建成，政府与市场的关系仍然没有厘清，还存在着很多政府对市场的不当管制与干预，在影响经济长期增长的供给侧要素方面，存在着严重的“供给约束”与“供给抑制”。这是推进供给侧改革主要的根本原因。
　　１．人口红利下降，劳动力成本上升
　　我国人口总量世界第一。改革开放以来，以农民工为代表的农村人口向城市、向工业的巨量转移是支持我国获得当今经济发展的主力贡献因素之一。但是，据学界测算，在２０１１年前后，我国劳动力转移的“刘易斯拐点”已经出现，以数量为特征的劳动力转移对于中国经济的贡献度颓势已现，近年在各地不断出现的民工荒、招工难以及劳动人口工资明显上升，对此就是明证。与此同时，我国人口结构已呈现明显老龄化。有研究表明，在未来十年间，我国老龄化社会程度将超过日本，超过我国经济发展的速度。通观全球人口与国力的变化史，人口基数与结构的变化对国力、国运有着长远而决定性的作用。
　　２．土地管理制度僵化，自然资源消耗过多过快
　　由于种种原因，我国土地及相关自然资源管理方面存在的供给抑制十分明显。随着城镇化的发展，大量邻近城市的农村土地通过各种形式转化为城市发展用地，这本是城市化的题中应有之义。但是，由于现行土地制度管理过于僵化，导致大量农村土地在转为城市用地的过程中，利益天平过多偏向地方政府和房地产开发商，引发诸多激烈的社会冲突与群体性事件。在这种情形下，另一种声音以保护农村、保护农民的口号下，阻止市场与工商力量向农村的扩散，又从另一个角度延误了农村在现代化大潮中应有的发展，使我国本来就十分巨大的城乡差距迟迟得不到弥合。归根结底，这与现行土地管理制度缺乏在城市化背景下的走向判断有密切关系，与土地制度本身涉及到各相关群体的巨大利益调整高度相关，是制度供给滞后的另一个例子。除土地之外，我国其他各类自然资源方面，也存在着定价机制缺失以及政府发展经济的强烈动机之下的粗放使用，已经造成了近年来各方面有深切感知的、公众意见十分强烈的各类水、土、气污染问题以及资源能源过多过快消耗等严重问题。
　　３．金融抑制明显，对实体经济支持不足
　　无论是从外汇储备还是国内储蓄上看，我国都是世界上“最有钱”的国家。但从资本的使用效率上看，从实体经济得到资金活动滋养的程度上看，我国金融领域存在的供给抑制与供给约束居全世界之冠。一是利率市场化到现在仍然只走了三分之二的路程。二是金融市场主体“大小不均”，主体国有比重过大而民资、外资比重过低、超级银行占比过大、中小型金融机构占比过小。三是资本市场结构不合理，主板市场占比过大而创新板、新三板、场外股权交易市场高度不发育。这些导致长期以来我国对经济增长贡献最大、对就业贡献最大的广大中小企业得不到合理的融资支持，实体经济升级“突破天花板”得不到支持，“三农”领域的金融支持始终盘桓于政策倡导层面而实质性进展十分缓慢的主要原因。
　　４．科技教育体制僵化，创新“驱不动”
　　各方公认，当前我国经济增长的动力机制应当而且必须转向创新驱动。早在党的十六大文件中，就提出了建设创新型国家。但从进展上看，科技与经济“两张皮”的格局还未得到根本扭转，一方面我国科研人员的论文发表数、专利申请数快速增长、名列世界前茅，另一方面科技成果向产业、市场的转化率不到１０％。究其原因，还是因为激发科技人员、企业创新研发的体制机制不畅通。一是科技成果转化的激励机制明显滞后，二是知识产权保护不力。三是人力改善供给机制被行政化、违反规律的落后制度机制而扼杀，创新人才还未充分涌现。四是狭窄的部门利益阻碍，这在今年以来互联网在与传统产业结合过程中，各类磕磕绊绊的事例中特别明显。
　　５．政府管理与改革不到位，制度供给严重滞后
　　政府是垄断性供给制度的主体。改革开放以来我国经济社会获得的巨大增长与政府管理理念的调整、方式的转化、体制机制的不断优化有着极其密切的关联。但是，随着改革进入深水区，各类利益纠葛日渐复杂，当下政府在供给端以改革为取向的系列制度方面已经大大滞后。一是关键功能不到位，市场经济条件下，政府的主要功能是市场监管、公共服务与社会管理等远未到位，目前各地一再呼吁的“多规合一”始终未有实质性进展，２０１５年６、７月份震动国内外的“股灾”就是其中的典型事例。二是关键领域改革不到位，如上文提及的土地改革、金融改革、国企改革、收入分配改革、人口战略调整等，慢于社会预期。三是政府支持经济发展手段方式陈旧，仍然习惯于替代市场，习惯于以“政”代“经”。以“补贴”、“优惠”代替扎实的市场环境与市场基础建设，近期在政府主推的棚改、中心市区交通体系等方面就可以清楚地看到。四是“简政放权、放管结合、优化服务”的质量与效果还有待提升，大众创业、万众创新面临的实质性门槛仍然比较高。
　　此外，在涉及市场环境与体制机制的其他方面，也还面临着一系列约束，如公平竞争的市场环境、居民收入分配差距明显、区域发展不协调、社会保障制度不健全，社会的公平正义有待加强。这些都表明，我国建立市场经济体制的任务还没有完成，距离市场机制发挥配置资源的决定性作用方面还有待努力。
　　供给侧结构性改革的重点领域与近期任务
　　２０１５年１１月，习近平总书记在中央财经工作领导小组第十一次会议上强调，要推进供给侧结构性改革，引发各界高度关注，被认为是高层经济思路上的重大变化。随后，中央经济工作会议对于如何推进供给侧结构性改革进行了重点部署。
　　（一）供给侧结构性改革的重中之重是制度创新
　　制度经济学代表人物之一、美国著名经济学家舒而茨说过：“任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的响应”。随着中国经济进入转型升级的新阶段，一些制度体系已严重滞后，进而提出了创新制度供给的迫切需求。所有这些需求加起来，可以概括为一句话：发挥市场配置资源的决定性作用与更好地发挥政府作用。这主要是因为，虽然我国实行社会主义市场经济体制已有三十多年了，但迄今为止，在影响经济增长至关重要的土地、劳动力、资本、创新等要素方面，还存在着十分明显的供给抑制与供给约束。现在制度结构、生产结构已经不能满足庞大中等收入家庭升级换代后勃兴的新需求，不利于中国潜在经济增长率的释放。正是基于此意义，党的十八届五中全会提出了“释放新需求，创造新供给”。
　　居于制度创新之首，应当是政府管理经济、社会方式的创新。具体表现在深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”的行政审批制度改革，以管住、管好政府这支“看得见的手”。通过严格规范政府的行权方式，做到廉洁、高效、透明、公正、公正、公开，一方面优化合法经营、公平竞争、高度法治的市场环境，另一方面也要加强政府对市场的监管和规范，增加公共产品和公共服务的提供。目前，行政审批制度改革已进入深水区，诸多系统性、基础性问题正浮出水面，进一步深化改革不仅需要决心与勇气，更需要改革的系统设计与专业化的技术解决方案。政府在这方面可以作为的空间还很大。当前最重要的是明确政府的权力边界，以自我革命的精神，在行政干预上多做“减法”，把“放手”当作最大的“抓手”，同时切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等基本职责。
　　其次，深入推进财税改革，形成政府与公民、中央与地方之间稳定的经济关系以及规范的政府财政管理制度。财政是国家治理的基础与重要支柱。两年来，财税改革的力度很大，也取得了一些进展。但在当前经济下行、财政收入增速放缓的情况下，推进财税改革的外部环境正在变得现实而严峻。今后一个时期，财政改革既要兼顾与其他改革之间的协调配合，自身更要向纵深推进，需要啃下多个“硬骨头”，如房地产税、个人所得税改革、中央与地方事权改革、地方收入体系重构、预算管理基础制度建设、ＰＰＰ等。这些都是十分复杂而牵动全局的改革，但对提升国家治理体系与治理能力现代化都具有十分重要的意义，是制度创新的重要内容。
　　最后，在“管住权”“管住钱”的同时，还要积极推进国有企业改革、收入分配制度改革、社会保障制度改革等，以营造良好的市场竞争环境，促进社会的公平正义。
　　（二）供给侧改革的主战场是要素市场改革
　　结合中国的实际情况，当前供给侧改革的重中之重是对要素市场进行全面改革，以真正发挥市场在配置资源方面的决定性作用，全面释放经济社会活力。这是因为长期而言，要素的数量和质量，从根本上决定着一国经济增长的效率。目前，我国五大关键要素都面临着制度陈旧、不适应市场经济发展需要的情况，需要进行深入改革。
　　１．立即调整人口政策，从控制人口数量转向实施人力资本战略
　　人是经济增长最根本的因素。随着我国人口红利的消失，老龄化社会的阴影正在逼近。必须尽快、果断调整我国人口政策。一是在十八届五中全会宣布全面“放开二孩”后，还应动态推进，后续优化，严密监控政策效果，做好应对不同情况的政策储备。二是切实将以计划生育为核心的人口控制，过渡到以优生和提高人口质量为核心的人口战略，并进一步改写为教育和提升创新能力为核心的人力资本战略。三是促进人口流动、适当吸引移民也应当成为我国人口政策的重要内容。四是尽快完善与人口流动密切相关的户籍制度改革、社会保障制度改革等，真正形成全国统一的劳动力市场。
　　２．审慎推动土地制度改革，建立城乡统一的土地流通制度
　　土地是“财富之母”，土地制度是国家的基础性制度，也是供给管理的重要内容。土地制度改革关系到重大利益格局的调整，最需要长远谋划、审慎落子。当前，土地制度改革的焦点主要集中在农村集体经营性用地、农民承包地和宅基地等方面。对此，我们建议尽快落实十八届三中全会《决定》中的有关精神，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股的权能，明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。全面推动农民承包土地使用权的确权、流通、转让、租赁制度，保护农民的合法权益。探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。缩小土地征收范围，严格界定公共利益用地范围；规范程序，公开信息；建立对被征地农民的合理、规范、多元的补偿和保障机制。
　　３．深化金融改革，全面解除“金融抑制”
　　金融是现代经济的核心。目前，我国金融市场结构失衡、功能不全，金融抑制比较明显，应全面推进金融改革。一是进一步深化金融机构特别是国有控股商业银行改革，适当降低国家持股比例，提升社会资本持股比例。二是加快民营银行的发展，积极发展一大批社区银行、村镇银行，以形成结构合理、功能互补的银行业生态体系。三是大力发展多层次资本市场，在继续完善主板、中小企业板和创业板市场的基础上，积极探索覆盖全国的各类产权交易市场、“大资产管理公司”等。四是全面放开存贷款利率管制，实现资本市场化定价。五是改革金融业监管体系，加强不同监管部门的统一领导与相互协调，合理界定中央和地方金融监管职责，实施分地域、分层监管。六是积极推动人民币国际化。
　　４．全面实施创新驱动战略，建设创新型国家
　　创新是十八届五中全会提出的“五大理念”之首。对于今日之中国，其重要性无论怎么强调都不过分。当务之急是科技创新和产业创新，努力实现科技与经济的融合，在高端“买不来的技术”领域靠原始、自主创新艰难前行，在中高端依靠全面开放和“拿来主义”、“引进、消化吸收再创新”与“集成创新”结合，最终建成“创新型国家”。与此同时，还必须改革科技管理体制、科研成果转化办法、加快高等教育改革，为创新培养更多人才。切实加强知识产权保护，提供强大的创新激励。
　　５．切实以改革为企业经营创业活动减负，激发微观经济活力
　　企业是市场经济的第一主体。当前，我国企业效益不佳，投资动能缺失，是影响经济下行的主要因素之一。结合当前企业的实际情况，应从以下几个方面着手，切实为企业松绑、减负。一是进一步简政放权，降低门槛、减少企业的准入控制，同时改革监管方式，优化服务，推动全国统一的行政审批标准化改革、建立覆盖所有法人、自然人的全国性信息信用系统，执行统一的市场监管规则，以此最大程度地减少社会交易成本，为企业创造良好的经营环境。二是适度降低我国社保缴费率，同时加快推进、实施社会保障全国统筹，释放制度红利。我国现行各类社保缴费高达４０％左右，居全世界前列，明显偏高。特别是在当前工资水平显著上升的背景下，已成为企业不可承受之重，应当适度降低，以此形成的社保资金缺口，要转向尽快建立全国统筹的社保体系、调入国资经营收益等方式来解决。三是进一步推进清理收费改革。要通过继续推进行政审批制度改革，削除各类收费滋生的制度性根源，彻底切断行政审批与收费之间的利益机制。要分类重建收费管理的体制机制，“准税收”性质的收费、基金尽快调入一般公共预算，“使用者付费”性质的收费、基金应加强成本核算与信息公开，行业协会、中介组织所提供的服务收费应打破垄断、增强竞争，等等。
　　（三）近期供给侧改革要打好“五大歼灭战”
　　推进供给侧结构性改革，需要长短并重，一方面在战略上要始终坚持深化要素市场改革，从根本上释放经济社会活力，另一方面在战术上要抓住当前我国经济发展中存在的关键问题与突出矛盾，集中精力打好歼灭战。根据中央经济工作会议的有关精神，近期供给侧改革应重点打好以下五大歼灭战：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。
　　１．积极稳妥“去产能”，优化供给结构
　　由于种种原因，当前我国钢铁、煤炭、水泥、电解铝等制造业领域存在着严重的产能过剩，一方面造成这些行业利润率下降，经营风险增大，另一方面也占用了大量的土地、金融、人才资源，不利于整个经济体的调整与转型升级。今后一个时期，要以创新来优化供给侧的动力结构，倒逼市场出清，为此要出台全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。要重拳治理僵尸企业，淘汰落后产能。要加快行业的跨界兼并重组，消化过剩产能。要实施“走出去”战略，加快过剩产能的国际转移。要严格控制增量，防止新的产能过剩。
　　２．多举并重“降成本”，提升供给能力
　　降低企业成本是帮助企业摆脱当前困境、保持竞争优势的需要。当前，我国各类制度性交易成本过高，企业负担很重，需要从制度、财税、金融、社保、流通、能源等多个领域发力，打出降低企业成本的“组合拳”。一是深入推进行政审批制度改革，进一步降低制度性交易成本。二是深化金融体制改革，降低企业融资成本。三是深化财税改革，清费立税，以清理、规范各类收费和政府性基金为重点，降低企业实际负担。四是深入推进价格改革，尽量发挥市场定价功能。五是适度降低各类社保缴费率，缓解劳动成本的上升趋势。六是推进电价市场化改革，完善煤电价格联动机制，降低企业用电成本。七是推进流通体制改革，降低物流成本。
　　３．重拳出击“去库存”，清除供给冗余
　　目前，我国房地产库存严重过剩，已成为拖累经济、延滞改革的重要因素。今后一个时期，要以化解房地产库存为重点，促进房地产业健康发展。一是要推进农民工市民化，深化户籍制度改革，稳步提升常住人口的城镇化率，从而扩大房地产的消费基础。二是建立租购并举的住房制度，大力发展以住房租赁为主营业务的专业化企业，鼓励社会资本和投资机构介入公租房、廉租房市场，逐步做把公租房制度扩大到所有的非户籍人口。三是完善住房政策性金融制度，建立健全我国住房政策性金融体系。四是鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，提高行业集中度。
　　４．雪中送炭“补短板”，扩大有效供给
　　所谓“补短板”，就是培育和升级经济转型过程中维持经济中高速增长的主要动力，可以理解为供给侧改革的“加法”。当前，“补短板”的重点是以下几个方面：一是补民生短板，到２０２０年彻底解决７０１７万农村贫困人口的脱贫问题。二是补教育短板，建设现代职业教育体系。三是补医疗短板，深化医疗卫生体制改革。四是补养老短板，全面放开养老服务市场。五是补城乡基础设施短板，加快城际铁路、地铁、地下管线、互联网、教育、医疗、文化设施等新一代公共基础设施建设，同时改善贫困地区交通等基础设施，大力推进公共服务均等化。六是补“三农”短板，发展现代农业。
　　５．防范风险“去杠杆”，确保供给安全
　　２００８年以来，中国非金融企业和政府部门的债务占ＧＤＰ比率（即“杠杆率”）整体呈上升趋势，如果管控不当，就可能引发金融风险，必须努力防范化解。一是要有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。二是要加强全方位监管，规范各类融资行为，开展金融风险专项整治，坚决遏制非法集资蔓延势头，加强风险监测预警，妥善处理风险案件，坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。三是加快金融体系再造，建立多层次金融服务体系。
　　总之，当前我国引入供给侧结构性改革，既是因应国际经济形势的剧烈变化所需，也是基于我国经济发展中存在的突出矛盾与主要问题，改革的方法是长短结合，长期而言要以深化要素改革为核心，短期而言则要打好“五大歼灭战”。改革的核心是以政府为核心的各类制度创新与制度供给，改革的目标是通过更好地发挥政府作用进而发挥市场配置资源的决定性作用，提高我国供给体系的质量与效益，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦夯实制度基础。
　　（作者系国家行政学院经济学教研部教授）