灾后重建的定西创举 ——定西结合灾后重建开展精准扶贫的几点探索
中共定西市委书记 张令平
2013年岷漳两县6.6级地震致近百人遇难，58万人受灾，成为近年来定西市发生的最大规模的自然灾害。灾害发生后，党中央、国务院高度重视灾后重建工作。习近平总书记、李克强总理第一时间打电话询问地震有关情况，指导抗震救灾工作。随后李克强总理亲赴岷县漳县地震灾区进行视察，对搞好群众过渡安置和灾后恢复重建作出了一系列重要指示，要求积极开展灾后恢复重建，坚持实事求是、科学统筹、以人为本、民生优先，编制一个符合实际、群众满意的重建规划，有力有序有效地开展灾后重建工作。省委书记王三运、省长刘伟平多次赴灾区调研，提出了“以人为本”的重建原则。
两年来，定西市委、市政府遵照中央及省委领导的指示精神，依照定西实际，集中民智，主动出击，结合国家实施精准扶贫的有利时机，创新工作思路，努力探索灾后重建和精准扶贫相结合的路子，走出了一条把灾区群众永久安置与城乡长远规划相结合、产业布局与精准扶贫内容相结合、重建方式与精准扶贫措施相结合的“三结合”的路子，为贫困不发达地区实施灾后重建、走出贫困摸索出了一条有效的重建路径。
立足定西 科学决断
定西是全国有名的贫困地区，地处黄土高原和青藏高原交汇地带，境内山大沟深、生态脆弱、自然灾害频发。2012年5月12日的岷县特大冰雹山洪泥石流致40多人死亡，农田、道路等严重毁坏。仅仅时隔一年，岷漳两县发生6.6级地震，导致近百人遇难，造成5.18万间房屋倒塌，7.55万间房屋严重损坏，58.16万人受灾。震区是中强度地震多发区，近10年在该区域发生过4次5级以上地震。这次震后90分钟内又发生了5.6级强余震，加上连续降雨导致土体表层松软，引发了滑坡、塌陷等次生灾害。由于多重灾害叠加和特殊的地理地貌和气候特点，使定西灾后重建面临诸多困难与问题：
首先是基础设施差。灾区地处地质结构不稳定的深山区，基础设施十分落后，历史欠账很大。没有高速公路、铁路、机场，原有路网不健全，公路建设标准低，通乡通村道路年久失修，通行能力差。电力、通讯等基础设施应急保障能力不足，重建物资调运成本高、难度大，施工组织十分困难。
其次是经济水平低。定西7个县区都是国家级扶贫开发重点县，截至去年底，全市有贫困人口83.8万人，贫困面达31.6%。重灾区岷县、漳县贫困面更大，岷县贫困面达到37.9%，漳县贫困面达到33.9%。市、县财力薄弱，县级财政自给率不足10%，主要依靠财政转移支付，群众连续受灾，自有资金严重不足，重建负担重、困难大。
再次是群众自救能力弱。当地群众经济收入主要依赖种植中药材、马铃薯、大豆等经济作物，由于中药材市场发育尚未完全成熟，缺乏有稳定市场的大型加工企业，农民收入低而不稳；农民平时靠打短工贴补收入，同时农民受教育程度低，很多人没有一技之长。农民长期处于低收入、安全无保证的生活环境之中，立足当地发展经济的愿望不太强烈，更希望向城镇、县城迁移。
在这种背景下，定西市委市政府立足灾区实际，开展广泛调查研究，审慎决策，创造性地提出岷县漳县灾区重建一定要走灾后重建与精准扶贫相结合之路的重建指导原则。实践证明，通过走相结合之路，有利于全面完成居民住房和学校、卫生院及公共设施的重建；有利于灾区特色优势产业得到快速发展壮大，灾区群众有更多的脱贫致富门路，更多的劳动技能，更多的就业渠道；有利于实现灾区贫困人口收入较快增长。
理念融合 措施配套
定西走灾后重建和精准扶贫相结合的路子，要在已有工作的基础上，总结经验，寻找不足，逐步完善，做到理念融合措施配套。要完全结合甘肃省《岷县漳县地震灾后恢复重建总体规划》，更多融入实施精准扶贫的元素和色彩，一手抓灾后重建中的基础设施建设工程，着重解决灾区群众的居住、上学、医疗、出行及安全问题；一手抓精准扶贫，千方百计解决“扶谁、谁扶、怎么扶”的问题，以精准扶贫的深入推进加快灾区群众整体稳定脱贫和全面小康建设进程。为此，我们在具体工作中抓了“三个结合”“三个导向”“三个做强”。
“三个结合”。要全面体现出理念、规划和政策的高度结合。首先是理念的结合。灾后重建就是立足长远的生计发展，让灾区群众从长期贫困、因灾返贫中摆脱出来，精准扶贫和灾后重建的目标最终都是高度一致的。其次是规划的结合。规划可以统领住房建设和基础设施的恢复重建、产业发展和生态环境保护。第三是政策的结合。探索多项精准扶贫措施如何与教育、医疗等相结合，如何与现代经济市场体系相结合，如何与当地的产业发展，特别是特色产业发展相结合。
“三个导向”。要实现灾后重建与精准扶贫高度融合，一定要坚持把抓好精准扶贫作为灾后重建的重要组成部分，以精准扶贫的深入推进加快整体脱贫和全面小康建设进程。一要在用人导向上，落实好三项机制。即：正向激励、惩戒约束、“逢提必下”。二要在投入导向上，拓宽三个渠道。即：向上争取资金、整合市内资金、引导社会资金。三要在改革导向上，抓好两个关键。一是坚持问题导向。二是创新改革举措。通过三个导向，实现“六个精准”： 一是精准扶贫对象，瞄准工作“靶向”。二是精准扶贫目标，明确工作方向。三是精准扶贫内容，夯实重点工作。四是精准扶贫方式，加大扶持力度。五是精准扶贫考评，完善奖惩机制。六是精准扶贫保障，靠实工作责任。
“三个做强”。走灾后重建和精准扶贫相结合的路子，不能再走撒胡椒面、粗放漫灌，针对性不强，贪大求快的老路，而要做到“三个做强”。首行，给合异地搬迁，做强人居环境。灾区群众困在易震区、贫在深山区，思在安全区。要使精准扶贫与灾后重建相结合，实现全面小康，首当其冲的是彻底改善人居环境。因此要结合异地搬迁、小城镇建设、集中移民项目，将有搬迁意愿的灾区群众迁移出来，彻底改变他们的生存状况。例如，这次我们把岷漳两县的1690户将以新农村社区建设模式集中异地安置在适宜发展设施农业的白银市靖远县，让他们完全脱离易震区，走出深山区，告别祖祖辈辈的传统生活方式。对于搬迁到集中安置点、小城镇的群众，探索以发放建房补贴、创业基金、安排公益性岗位等方式进行帮扶，让他们乐于搬出、安心居住。对于新搬出的群众，有关部门可组织相关的技能培训，让每位家庭成员至少有一人掌握一技之长。对搬迁到集中产业规划区的农户，通过政策扶持措施，使当地能人与新搬迁户建立帮扶机制。同时可与发达地区的工厂建立长期的劳务合作关系，实现多渠道转移就业安置。其次，结合重建规划，做强优势产业。漳县岷县地震地区是大宗中药材当归、黄芪的定西核心栽培区，农民收入“三分天下有其一”。因此要大力发展以中药材为主的特色优势产业，坚持产业扶贫与灾后恢复重建相结合，推进灾区集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划的实施，构建以特色农林业为基础，农畜产品加工、商贸物流、生态旅游等为支撑的产业体系，促进产业扶贫，开展贫困村灾后重建产业扶贫示范村建设，加快实施整村推进扶贫开发项目，拓宽灾区群众就业和增收渠道。通过灾后恢复重建，使灾区农民人均纯收入年均增幅超过其他贫困县的平均水平，为全面建成小康社会奠定基础。要全面推进基础设施建设，结合国家集中连片特困地区交通扶贫、全省扶贫攻坚、新农村建设等项目，恢复重建农村公路，维修、加固受损桥涵，完善排水防护设施和安保设施。增强农村公路的运输保障和抗灾能力，确保实现灾区建制村道路通畅。完善农田灌溉体系，提高农田灌溉水利保障能力。恢复重建受损的输变电设施，提高供电可靠性及自动化水平。要继续走好公司+基地+农户的订单式经营模式，鼓励药农积极加入中药材合作社；同时利用现代营销手段，大力扶持电子商务，扩大网络销售渠道。对于因灾受损的加工企业，要对症下药，使其早日恢复生产。第三，结合扶持政策，做强资产经营。为了促使灾区群众尽快早日恢复生产，省市县出台了一系列财政金融扶持政策，对于贫困户提供一定数量的扶持资金。对于这些支持贫困户的产业扶持资金，结合集中安置小城镇建设，可以探索入股经营方式，比如入股铺面、工厂、工程设备等，从而获得固定分红；引导外出务工、劳动技能缺乏的贫困户流转土地经营权，实现稳定收入；积极探索将没有致富能力的贫困户财政贴息贷款额度整合配置给种养大户和致富能人，与他们建立扶贫帮带契约关系，通过能人带动，加快贫困户脱贫致富步伐。
围绕重建 助推扶贫
灾后重建和精准扶贫相结合是岷漳灾后重建贯彻始终的红线。从规划制定到项目实施，从人员调配到资金落实，从技术培训到机制创新，无不体现出重建与扶贫的共融合共促进。7·22以来，两县因地制宜、因户施策，结合贫困户建档立卡工作，找准致贫原因，将扶贫开发的项目、资金与灾后重建工作结合起来，建立健全双联干部、方案计划、项目措施、产业培育、金融扶持、宣传培训、时间进度、管理考核“八个到位”精准扶贫工作机制，精准施策、挂图作战，做到四个围绕、四个助推，实现了灾后重建与精准扶贫的双融合、两促进。
一、围绕发展条件，助推基础扶贫。坚持把灾后重建项目资金向贫困区域、贫困乡村、贫困人口集中倾斜，推进基础设施重建与基础扶贫相结合，确保基础扶贫到村到户，着力解决困难群众最迫切的“出行难、饮水难、用电难、住房难”问题。一是家园更牢靠。按照特困户、易地搬迁、地震灾区和灾害多发区“四优先”的原则，立足搬得出、稳得住、能致富的目标，加快灾民建房进度。岷县45758户住房重建(不含异地安置1510户)、35950户住房维修全部完成并具备入住条件。漳县全县16237户重建户、16481户维修加固户已全面完成建设任务，实现了所有贫困户均有1座安全房，提前实现所有农户均无危房的目标任务。二是上学更方便。坚持公共服务资源向贫困村倾斜，着力在公共服务保障上求突破。统筹发展农村义务教育、职业教育和学前教育，优化教育资源配置，加快义务教育学校标准化建设工程、薄弱学校改造工程、教师周转宿舍和寄宿制学校建设，岷县目前105所重建学校全面完成年度建设任务，漳县31个教育重建项目完工29个。三是行路不再难。把破解路、水、电等瓶颈问题作为精准扶贫的关键，加快各类基础设施向贫困村、自然村延伸，向薄弱环节倾斜，向更高标准迈进。省、市下达岷县灾后恢复重建交通项目共372项988公里，总投资3.4亿元。
二、围绕增收基础，助推产业扶贫。结合灾后重建特色产业项目和贫困村社、农户实际，依托资源禀赋，深挖产业发展潜力，精准配置扶贫资源，制定加快中药材、马铃薯产业转型升级和草食畜牧业、蔬菜产业发展壮大的意见，着力在标准化种养、市场化营销上下功夫，实现产业重建与产业扶贫的有机结合。一是多元产业。围绕做精做深中药材产业，突出标准种植和良种繁育，推进中药材产业向中医药产业转型升级。围绕做大做强蔬菜产业，加快灾区大棚蔬菜基地和日光温室蔬菜生产基地建设进度，围绕培育新的增长极，全力打造全省牛羊重点扶持县，加快畜草产业转型升级。二是特色产业。漳县把住房重建与发展旅游产业结合起来，依托遮阳山4A级旅游景区资源，投入资金100万元，在大草滩乡新联村实施灾后重建产业扶贫项目，扶持50户建档立卡贫困户发展农家乐。三是新型产业。依托灾后重建政策推动，坚持以市场为导向，加快推进乌龙头、核桃、育苗、妇女手工编织、电子商务等新型产业，不断探索新型产业助推精准扶贫道路，培育、发展、壮大贫困村户新的增收途径。主要发展当归、乌龙头、核桃、育苗产业及妇女手工编织和电子商务。
三、围绕技术培训，助推智力扶贫。认真组织实施灾后重建劳动力培训项目，并结合双联行动和部门培训计划，把提升贫困群众能力素质作为扶贫攻坚的治本之举，以县为单位整合培训资源，创新教育培训方式，依托农村劳动力转移培训计划、阳光工程、雨露计划等农民教育培训工程，以“需要什么样的培训”为导向，以“缺什么、培训什么”为原则，以“农民多元就业、多渠道增收”为目标，扎实开展针对性强、适用性广、多层次、多形式的农民教育培训，针对不同对象、不同专题和不同内容，采取灵活有效的培训方式和手段，因人施教、因材施教，增强培训的互动性、实践性和实效性，努力提升贫困群众自身素质，大力推进智力扶贫，岷县已培训各类技术人员2.5万多人。
四、围绕融资难题，助推金融扶贫。着眼解决贫困乡村融资贷款难题，大力实施“安居宝”灾后重建贷款、双联惠农贷款、妇女小额担保贷款和特色产业专项贷款等金融扶持政策，着力破解建档立卡贫困户发展资金不足难题。为更好地支持受灾农户按时完成灾民建房，信用联社等金融部门筹措信贷资金，帮助解决贫困户融资难的问题。岷县争取并实施了西部扶贫世行贷款项目，累计完成投资1.4亿元，有14个项目乡镇、195个项目村、10.69万贫困人口受益。漳县鼓励动员企业家、农户入社注资，不断壮大互助资金规模，支持建档立卡贫困户发展富民增收产业。今年漳县新增互助协会31个，全县互助协会达73个，投入财政扶贫资金1320万元，辐射13个乡镇73个行政村。
定西灾区灾后重建项目顺利实施，精准扶贫措施有力推进，截至目前，岷县已累计完成灾后重建项目投资55亿元，占总投资的82%；漳县累计完成投资22.5亿元，占项目总投资的83%，完成了各项预定的目标计划。
凤凰涅槃，浴火重生。通过两年的不懈努力，岷嶂两县昔日的废墟已被具有现代气息的新农村所取代；实现“灾区群众居住安全有保障、上学就医更方便、基础设施有提升、脱贫致富有门路、灾害预警更有效”的灾后重建目标也愈发接近。“夺取灾后恢复重建的全面胜利，重建美好家园，使灾区经济社会发展和群众生活超过灾前水平”的梦想正在变成现实。