浅谈基层审计机关如何开展绩效审计
浅谈基层审计机关如何开展绩效审计
十八届三中全会对深化改革作出了全面部署，作为国家治理重要手段的审计，要勇于担当，做改革大业的促进者和护航者；更要甘于奉献，做公共利益的捍卫者、公共资金的守护者。《审计署“十二五”审计工作发展规划》明确指出要在“十二五”期间全面推进绩效审计。随着改革的不断深化，社会各界要求政府政务公开的呼声越来越高，由此对政府绩效的评价也越来越受到各方的关注和重视，开展绩效审计已经成为我国经济发展的客观要求。近年来，各级审计机关在对审计监督对象财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其管理和使用财政资金及其他公共资源所达到的经济性、效率性和效果性，并进行分析、评价和提出改进的建议。但目前尚处于初始阶段，尤其基层审计机关对绩效审计还在尝试阶段，实施绩效审计还面临诸多困难和存在较多问题，亟需克服和解决。
一、基层审计机关开展绩效审计面临的困难和存在的问题
（一）理念不新
《审计署“十二五”审计工作发展规划》明确提出“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”。但到目前为止，受多方面因素制约，基层审计机关依然以财务收支的真实合法性审计为主，提到绩效审计，审计人员总感觉很盲目，束手无策。主要表现为：一是缺乏科学的审计理念。固守查错纠弊的传统审计思维定式，对开展绩效审计认识不够。很多审计人员难以打破固有的思维定式,对如何把握现代审计发展势态，贯彻落实审计署五年工作规划，推进审计工作转型，还研究得不够，对绩效审计的认识还比较浅浮，大多数基层审计机关虽已开展绩效审计，但部分审计人员却不知道它的实际内容是什么，具体如何组织实施，更体会不到绩效审计所起的作用。二是对绩效审计宣传力度不够。政府部门和社会各界对绩效审计缺少足够认识和了解，审计人员也习惯于对经济活动的合规性、合法性进行审查与评价，对绩效审计的思考和分析不够深入。
（二）手段落后
随着审计事业不断发展，审计内容已由传统的财政财务收支的真实性、合法性审计向效益性转变。但在审计技术、审计方法、方式和措施等手段的发展上还存在很多不平衡，尤其基层审计机关，审计手段还比较落后，难以适应绩效审计工作的需要。主要表现在：一是技术落后。大部分基层审计机关审计过程中都采取详查法，对先进的审计技术，如内控制度测试、抽样审计技术及计算机审计等还没有很好的应用起来，审计工作效率不高。二是调查了解和实施方案流于形式。调查了解是编制审计方案的基础，但部分审计人员认为被审计单位经常接受审计，情况熟悉无须调查，即使搞调查，也流于形式，内容不完整，整个审计方案缺乏可操作性。三是计算机审计没有普及。基层审计机关审计队伍年龄和知识老化，计算机水平参差不齐，A0审计运用水平低。随着会计电算化的日益普及，会计信息计算机化的发展，如果不与时俱进，依然墨守成规，沿袭旧的审计方法和手段，就不能更好地适应审计工作的发展。四是审计方法落后。目前开展的绩效审计项目，大多数属于结合型绩效审计项目，而真正意义上的独立性绩效审计项目少之又少。五是审计处理滞后，由于绩效审计是事后审计，发现和处理的问题往往是“马后炮”，很多损失浪费已经成事实，审计难以防范。
（三）人员素质不高
由于绩效审计综合性强、层次高，不但需要审计人员具有经济学、管理学、社会科学、法律、财会、工程建设等多学科、多专业的知识，还需要深刻地了解政府工作，并在评价政府部门业绩时具有准确深刻的判断。目前，基层审计机关审计人员素质参差不齐，专业技术人员偏少，审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大差距，也就影响了绩效审计的质量和效率。一是知识结构不合理，熟悉财经业务的多，而懂经济管理、公共管理、行政法规、工程技术及计算机运用知识的复合型人才少。二是知识面不宽。掌握审计实务知识较多，而善于综合分析问题和提升审计成果应用的不多。不能从宏观的角度审视审计发现的问题，就事论事的多，举一反三的少，对政府管理知识不甚了解。三是审计力量不足。基层审计机关编制和人员有限，开展传统审计已耗费大量的人力和精力，而绩效审计通常需耗费更多的审计力量，审计力量严重不足成为制约绩效审计开展的重要因素。
（四）评价难
绩效审计就是审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立的评价，提出改进意见，改善公共责任，为有关方面决策提供信息。绩效审计作为一种独立审计类型，通过对财政资金使用情况的分析，揭露影响财政资金使用效益的突出问题，对规范财政资金、提高财政资金使用效率均具有重要的意义。目前基层审计机关虽然在探索绩效审计方面作出了很多努力，也取得了一些成绩，但目前部分基层审计机关开展的绩效审计仍然沿袭传统的财务收支审计方法，名义上是绩效审计，事实上还是传统的财务收支审计，仍停留在真实合法性的审计阶段。再加上目前绩效审计还没有统一的操作规范，这就给审计人员提供了在绩效审计中自由选择审计方法的余地，增加了发生审计风险的可能性。绩效审计评价标准难确定。绩效审计的对象千差万别，如何确定与掌握其评价标准比传统审计项目要难得多。绩效审计中同一项目或者同一项目中不同的审计事项，会有多种不同的衡量标准。采用或依据不同的标准进行综合、考核和评价，会得出不同的审计结论。绩效审计不是一个简单的算术比，而是把用传统审计方法得出的结果与一定的标准或预期目标进行比较，然后得出审计结论，很难把经济性、效率性和效果性三者之间完全割裂开来进行评价。大多数基层审计机关审计人员对绩效审计的评价依然以财务收支审计评价为主，只是换汤不换药，没有充分认识到两者的区别及联系。
（五）结果运用不充分
传统审计主要是通过对违规违纪问题的审计处理，要求被审计单位整改来发挥作用的。由于法律法规不完善，制度配套不到位等原因，绩效审计面临着结果运用难的问题，并日益成为制约绩效审计发展和审计作用发挥的“瓶颈”。与传统审计不同，绩效审计发现问题一般很少有法律法规支撑，从而不能采取有力度的处理处罚措施，也就难以形成对行政部门或公务人员的震慑作用。而行政主体的一些绩效问题往往直接造成到国有资产损失流失或财政资金的损失浪费，其危害程度一点不亚于贪污腐败或其他违规违纪问题。因此，要有效发挥绩效审计在行政效能建设中的推动作用，必须进一步理顺结果运用机制，确保审计发现问题得到整改落实和行政主体受到责任追究。近年来，随着国家政策性投资规模不断扩大，下达基层专项资金规模数量剧增，这部分资金政策要求严格，如何确保专项资金安全运行及经济效益的有效发挥，成为社会关注的一大热点问题。目前审计机关主要是对项目实施的真实性、合规性发表意见，没有对项目的经济性、效率性和效果性进行审核评估。
二、基层审计机关推进绩效审计的对策和思路
（一）树立科学的绩效审计理念
绩效审计已成为政府审计的发展方向，是经济发展的客观要求，也是审计机关审计的使命所在，唯有大力开展绩效审计才能拓展审计工作一片新天地。尽管目前开展绩效审计存在着许多困难，但是不能让这些困难束缚审计人员的思想，阻碍审计前进的步伐。一是树立科学的审计理念。要牢固树立将绩效审计融入到每个审计项目中去的工作理念，使效益审计与财政预算执行审计、经济责任审计、政府投资审计、专项资金审计及调查有机结合。hwh中国审计监督网-中国审计新闻网-中国国家审计网尤其是对部门预算执行审计不能局限于财务核算问题，要提升到部门职能履行与财政资金效益的高度，透过财政资金的走向和分布，了解政府工作的重点和群众关心的热点问题，使审计人员能够更准确地对政府工作业绩形成有价值的评判。二是要增强宏观和全局意识。改变传统的审计思维，重点微观入手，大处着眼，关注机制体制上的问题，以绩效审计推动公共财政绩效预算。三是加强政府绩效审计宣传力度。审计人员及被审计单位的人员，都需要转变观念，共同致力于绩效审计。基层审计机关也要进一步加强宣传，使党政领导清楚，绩效审计在优化政府职能，提高资金使用效益，服务公众等方面的作用。要通过媒体宣传审计成果，普及绩效意识，争取社会的信任和支持，使绩效审计有广泛的社会基础和良好的舆论氛围。
（二）提高认识，选准项目
要逐步将效益审计从传统的财政财务收支审计中彻底分离出来，审计计划单独列示，审计成果单独反映。在立项选择上，要突出重点，选准项目，力争以点代面。一要考虑被审计项目预计的审计效果。对可能查出的问题要有估计，或者说对重点要查找的问题、准备采取的取证方法以及如何入手，都要心中有数。二是被审计项目受领导重视程度。如果是领导关注的，审计阻力就小，成果也会得到领导的支持，产生影响。三是先选择一些情况比较熟悉、审计目标明确并且专业技术性要求不太高的领域进行审计，重点揭露和查处决策失误、损失浪费、效益低下等方面存在的问题，促进加强管理，提高资金使用效益，力求审深、审透，探索效益审计的新路子，待经验成熟后再扩展到其他领域。四是在资金类型上，应主要以财政投资基本建设项目和其他大额专项资金支出审计为突破口。通过对这些社会关注的热点项目和资金进行审计，帮助政府把好关口，促进降低工程造价，节约财政资金。同时，要对项目和资金的经济效益、社会效益和生态效益进行综合性的分析评价，提出意见和建议，为政府宏观决策提供参考。在审计方式上，审计机关要把事前、事中、事后审计结合起来，对涉及国计民生的重大项目，要实施全过程的跟踪 审计 。随时发现这些重大建设项目在决策、立项、施工管理等环节存在的问题，及时提出整改意见，做到防患于未然。
（三）改进审计手段
审计手段是达到审计目标的桥梁，正确运用审计手段能使审计取得“事半功倍”的效果。一是把实用先进的审计技术与计算机审计手段相结合，充分利用计算机辅助审计，减少审计人员翻阅账册、原始凭证的工作量。二是前移审计关口。注重事前预防、事中控制、事后总结，从事后审计逐步向全过程跟踪审计转变，把决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等管理环节纳入投资绩效审计范围，及时发现和纠正各个环节存在的问题，避免小问题酿成大损失。三是搞好审前调查和审计方案编制。要认真制订审前调查方案，走访相关部门，到被审计单位现场调查，充分了解掌握被审计对象的一切经济活动，认真搞好内控制度测试。四是创新审计方法。一是将绩效审计与传统审计相结合。把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、固定资产项目审计和领导干部经济责任审计结合起来，在这些审计项目中增加绩效审计的内容，既可提高这些审计的广度和深度，又可突破传统财务审计方法提升审计成果的质量。二是绩效审计与专项审计调查相结合。财务收支审计的对象是某一个具体的被审单位，审计程序和结果都有明确的规定。但专项审计调查可以针对某一专题、某一方面或某一行业的问题展开，属于宏观层面的范筹。在绩效审计还没有形成统一的方法和技术之前，采用专项审计调查解决处理审计中发现的问题，是绩效审计一种行之有效的方法。三是绩效审计要与后续审计相结合。绩效审计结束后并不意味审计目标达到了，审计的目的是将提出的审计建议和各项整改措施落实到被审计单位的经济活动中去。要检查审计结论和建议的落实情况，检查结论是否切实可行，纠正不切实际的审计建议，提高被审单位的经济效果。
（四）提高人员素质
开展绩效审计不同于财务审计，绩效审计比财务收支审计要花费更多的时间和人力，要求审计人员具有较高的专业水准、多学科的知识结构、敏锐的综合分析能力、负责任的工作态度和善于协调沟通的能力。但现阶段全能型的审计人员还相当匮乏，基层审计机关表现更加突出。因此，如何提高现有人员素质，努力适应绩效审计工作，已经成为基层审计机关亟待解决的一大问题。主要应做好下面几点：一是对现有审计人员加强培训，更新知识尽快适应绩效审计工作需要。审计人员职能发挥得如何，在很大程度上取决于其素质的高低和对绩效审计方法体系的掌握和运用的程度。基层审计机关应加强对现有人员要普遍轮训，特别是计算机审计培训。二是优化审计队伍。一方面要争取地方党委、政府的支持，可以增加审计编制，通过选调、招考、招聘等方式积极吸收相关的各种专业人才，提高其比例。另一方面也可以通过借用社会审计和内部审计部门的力量来优化审计人员结构，还可以分期分批送审计人员到大专院校深造。三是建立专家咨询人才库，必要时聘请专家对一些专业性很强的绩效审计项目，发表专家意见，以解决基层审计机关审计人员知识结构单一和力量不足的矛盾。四是积极推动审计人员不断创新绩效审计手段，努力培养一大批查核问题的能手、分析研究问题的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手，为推动绩效审计在基层审计机关深入发展和加快工作科学转型提供人才保证和智力支持。
（五）突出重点，服务大局
做好绩效审计项目重点关注五个方面。一是在侧重评价财政财务收支真实性、合法性的同时，更多地关注财政资金、公共资源配置利用的经济性、效率性和效果性；二是在注重发现和查处违法违规问题的同时，更多地关注决策事项的制度缺陷、管理漏洞，提出改进建议，实现审计的“预防”作用；三是在个案监督、个案分析的基础上，更多地关注共性的、宏观层面问题和苗头性、倾向性问题；四是转变单一评价的思路，更多地做到经济效益、社会效益和生态效益的有机结合，资金使用绩效与政府行政效能的有机结合；五是在重视审计结果的同时，关注审计结果运用、审计整改落实、审计在促进体制机制完善和规范管理等方面发挥的作用；六是要关注审计查出的问题、被审计单位好的做法，既要敢于说不，也要善于说是。及时做好审计回访，挖掘审计成果，促使被审计单位根据审计建议出台文件、制度，加以整改。同时，要做好绩效审计情况汇报，争取领导支持，并公告审计结果，扩大绩效审计影响力。
（六）不断积累经验
在审计实践中，综合运用对比分析、现场查看、发放调查表分析、侧面走访了解等方法，在财务审计、经济责任审计、专项资金审计等审计项目中，积极探索与绩效审计有机结合的方法和思路。例如，结合经济责任审计全面开展绩效审计，通过对相关业务单位进行延伸调查，对运行成本、工作效能、社会效益等指标进行评估分析，从完善控制制度、加强内部管理、规范运作等方面提出审计建议，被审计单位根据审计意见建议积极进行整改和落实，使绩效审计的成效进一步显现。hwh中国审计监督网-中国审计新闻网-中国国家审计网
供稿:瓜州县审计局 王玉春