国务院明确地方债管理：谁借谁还 中央不兜底
□国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，对地方政府性债务“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”等问题进行了明确，同时也明确提出妥善处理存量债务。
□业内人士称，此次国务院全面规范地方债务管理的一大亮点，是打破了以往出台的有关地方债管理政策法规“更侧重于如何堵后门”的局限性，更强调“疏堵结合”。
国庆长假期间发布的一则四千多字的意见，令我国地方政府性债务管理的完整制度框架进一步清晰起来。
10月2日，国务院办公厅对外发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称《意见》)，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，对地方政府性债务“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”等问题进行了明确，同时也明确提出妥善处理存量债务。《意见》明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。
业内人士称，此次国务院全面规范地方债务管理的一大亮点，是打破了以往出台的有关地方债管理政策法规“更侧重于如何堵后门”的局限性，更强调“疏堵结合”。在赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制的同时，坚决制止地方政府违法违规举债，防范债务风险的扩张。
地方政府性债务管理框架渐成
记者获悉，早在2010年，国务院也曾发布过《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，但仅是针对融资平台管理中出现的问题进行规范，像此次全面发布管理《意见》，尚属首次。
可以看出，在去年摸清全国地方政府性债务“家底”迈出了第一步后，一系列针对地方政府性债务管理的意见等也陆续密集出台。在此背后，我国地方政府性债务管理的完整制度框架正逐步清晰起来。
6月30日，中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。8月31日，全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。
的确，此次《意见》在多处实现了与新预算法的对接，如对地方政府性债务实行限额管理，将所有债务纳入预算管理，并限定债务用途只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出等。
同时，国庆假期前的9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。而10月2日，财政部也发布了加强地方政府性债务管理有关问题答问(下称“答问”)。
财政部相关人士指出，《意见》将对我国经济更好防风险、稳增长发挥积极作用。为更好落实新预算法和国务院意见，还将陆续出台一系列针对地方政府性债务管理的配套制度和配套措施，确保把地方政府性债务管好用好。
重在“修明渠、堵暗道”
疏堵结合，“修明渠、堵暗道”为《意见》的首要基本原则。在赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制的同时，也坚决制止地方政府违法违规举债。
《意见》依据新修改的预算法，首先明确了“怎么借”，明确经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
民生证券研究院执行院长管清友指出，未来政府债务发展方向一是在举债限额控制下，允许地方政府自主发债;二是将政府债务纳入预算管理，编制地方政府资产负债表，强化社会对其债务的监督，将一般债务收支纳入公共预算管理，用财政收入资金偿还，将专向债务收支纳入政府性基金预算管理，用项目产生的现金流还债。“三是剥离融资平台的政府融资职能，吸引社会资本参与基础设施建设。四是强化债务硬约束，地方政府成为风险自担的融资主体，弱化中央对地方的救助责任。”管清友说。
此次《意见》特别提出，要积极推广使用政府与社会资本合作模式(PPP模式)，吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。
对城投债短期影响偏正面
为有效化解风险，在建立长效机制的同时，《意见》还对妥善处理存量债务提出了明确措施。此外，针对规范地方政府债务管理后，可能导致在建项目因资金问题出现“半拉子”工程的问题，财政部明确表示，既要积极推进，也要谨慎稳健，做好新老转换之间的顺利衔接。
《意见》一是要求地方政府要统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾。二是允许地方申请发行政府债券置换高利短期债务，降低利息负担，腾出更多资金用于重点项目建设。
此外对重新审核符合国家有关规定的在建项目，有融资协议的允许继续按协议融资;确实没有其他建设资金来源的，鼓励采用政府与社会资本合作模式，或通过地方政府债券解决后续融资。
对于新规对城投债市场的影响，多数市场人士认为偏正面和积极。管清友认为，存量债务依然会保，利好存量城投债，《意见》强调保证在建工程建设，且公共部门加杠杆是稳增长措施为数不多的政策选项，存量城投违约风险下降。此外，随着大改革趋势是剥离融资平台的政府融资职能，享受政府信用背书的存量城投债将越来越稀缺。
而国泰君安首席债券研究员徐寒飞认为，《意见》和答问内容对整体城投债的影响是偏积极和正面的，主要体现在增加地方政府合法融资渠道、降低地方政府融资成本和化解存量债务风险，但考虑到投资者预期和对政策解读的分歧，也存在一定的局部投资风险。(记者 王媛)