深入推进农业水价综合改革 促进农业节水发展现代农业 ——《甘肃省推进农业水价综合改革实施方案》解读
日前，经省委全面深化改革领导小组第17次会议审议通过后，省政府办公厅正式印发了《甘肃省推进农业水价综合改革实施方案》（以下简称《方案》）。
对于甘肃这一水资源短缺的省份来说，《方案》的通过意味着什么？对农民会不会造成新的负担？亮点又在哪里？……围绕这一系列备受社会各界关注的问题，记者日前采访了省水利厅厅长魏宝君，邀请他对贯彻落实《方案》进行了深入解读。
推进农业综合水价改革，是在不增加农民负担的前提下，以价格杠杆促进节约用水
记者：魏厅长，您好！加快农业水价综合改革，是不是像很多人理解的那样，这意味着农业用水要涨价了？
魏宝君：我省干旱少雨、生态环境脆弱，水资源短缺。用水结构却很不合理，农业灌溉用水占全省总水量的80%，在河西局部地区，甚至高达90%。但是，随着我省新型工业化、城镇化和农业现代化的深入推进，以及“一带一路”黄金段建设、精准扶贫精准脱贫和小康社会建设等等，对水资源的优化配置和保障需求越来越高。
就这么一“杯”水，大家都想喝，怎么办？要破解水资源短缺与水资源利用效率低的现状不相适应的矛盾，破解水资源总量不足和配置不优的问题，根本出路就必须从农业这一用水大户入手，大力发展农业节水。
而要达到这一目的，除了加快升级水利基础设施，最需要的就是改革创新体制机制，激发节水内生动力。农业水价综合改革，就是重要的突破口。
农业水价一直是水利领域的敏感地带。过去很长一段时间，我们总觉得水资源是“取之不尽，用之不竭”的资源，意识不到水的商品属性，以至于现行的农业水价标准普遍偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和供水成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥。这不仅造成农业用水方式粗放，农民节约用水的意识不强，而且水费难以维持农田水利设施的正常运行维护，对水管单位的自身发展和水利工程的良性运行造成影响。
因此，省委、省政府历来高度重视农业水价综合改革工作，把农业水价综合改革作为调整水资源供需关系、优化用水结构、促进水资源节约和保护的重要经济手段，把农业水价综合改革作为加快和深化水利改革的重点领域和关键环节。特别是2011年，水利部将我省列为全国水利改革的4个试点省份之一，要求先行先试开展水利有关领域改革，其中要求要加快探索建立促进节水、公平负担、科学合理的水价形成机制。2014年10月，国家发改委、水利部、财政部、农业部又将我省高台县、民乐县、凉州区、民勤县、白银区5个县（区）列入全国农业水价综合改革试点后，省里高度重视，全力推进，于2015年底如期完成了试点任务。从试点情况看，5个试点县（区）水价平均提高了50％，达到运行成本；其中高台和民乐县水价提高了1倍，达到完全运行成本。尤其是5县（区）坚持“项目搭台、改革唱戏”，通过项目支撑和示范引领，大力调整种植结构，农业收益稳步提升，农民收入持续增加，尽管水价提高了，但用水量相对减少，水费支出占生产成本的比例下降，收入倍增，没有增加农民负担。
这次，在《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》下发后，我省遵循这一意见，由省水利厅牵头，省发改、财政、国土、农牧等部门参与，并充分吸收和借鉴试点取得的宝贵经验和做法，在广泛征求意见的基础上详细研究，起草了《方案》。
《方案》的出台，就是要在保障基本用水需求，总体上不增加农民负担的前提下，通过改革，树立市场意识、遵循市场规律，使市场在水资源配置中起决定性作用，加快建立健全反映水资源稀缺程度的农业水价形成机制，促进农业节水，实现农业现代化，助推脱贫攻坚和全面小康社会建设。
推进农业综合水价改革，要坚持按照因地制宜、积极稳妥的思路“小步快走”，点上找突破，面上逐步推，点面结合，稳步推进
记者：《方案》针对河西灌溉农业区、中部提水灌区、东南部补充灌溉区等不同区域，设计了不同的农业水价改革路径。这一做法的出发点是什么？
魏宝君：这是由我省的省情实际决定的。我省河西、中部、东南部地区水土资源、工程类型、灌溉规模、农业生产的差异性较大，决定了水价改革基础的大不相同。因此，农业水价综合改革一定要密切联系当地实际，避免“一刀切”。在《方案》中，我们细化提出了河西灌溉农业区、中部提水灌区、东南部补充灌溉区三大片区水价改革的具体目标，从时间节点、改革纵深、设施完善等方面提出了不同要求。
河西灌溉农业区，改革基础好，重在巩固提升和全面提速，因此，我们提出用5年时间率先在全省实现改革目标。中部提水灌区，灌溉供水成本高、受电价影响大，工程维修养护任务重，重在强力突破，目标就定了7年时间。而东南部补充灌溉区，工程小而分散、管理水平低、改革任务重，是难点地区，重在循序渐进、稳步推进，用10年左右时间调整到位应该可以实现。
河西、中部和东南部地区要按照《方案》确定的不同改革目标，坚持按照积极稳妥的思路“小步快走”，在深入调研、科学测算、综合平衡的基础上，抓紧编制符合本地区实际的农业水价综合改革工作方案和年度实施计划，明确改革具体目标、实施范围、进度安排等，因地制宜、全力推进。基础设施完备、改革工作基础好的地方，要加大工作力度率先实现改革目标；基础条件相对薄弱的地方，要按照先易后难的原则，集中力量有序推进。
在贯彻落实《方案》中，各地要分级选择试点，精心编制年度工作方案，加大支持力度，大胆探索推进，积累改革经验，成熟后适时复制推广。就是说，点上找突破，面上逐步推，点面结合，稳步推进。要尽可能以市、县、乡镇、村等行政区划以及流域、灌区等为单元集中连片推进，形成示范带动效应。财政性农田水利建设资金要重点向改革积极性高、措施实、进展快、效果好的地区倾斜，形成推动改革的正向激力。
记者：那么，是不是说，不同区域就需要运用不同手段来建立健全农业水价形成机制？
魏宝君：农业水价综合改革的一个重要环节，是健全农业水价形成机制。但是，水价定价依据是什么？按什么标准定？如何适时调整？等等这些，都是改革重点。农业水价既要反映农业供水成本，同时也要反映水资源的稀缺性，所以，要分不同类型、不同作物的地区来合理确定农业供水价格。
《方案》中，我们分三大片区提出了水价确定的目标：水资源紧缺、用户承受能力强的河西灌溉农业区农业水价可提高到完全成本水平；中部提水灌区确有困难的，要尽量提高并采取综合措施保障工程良性运行；东南部补充灌溉区分阶段调整逐步达到运行维护成本水平。
受成本等因素的影响，供水成本不断变化，因此水价也是动态的。《方案》结合实际，提出对已建工程、新建工程以及井河混灌区等适时调整水价。同时，《方案》对分类分档水价也进行了具体细化。对分类水价，要求区别耕地性质、作物种类、供水水源、灌溉方式等用水类型，高耗水、低效益作物等限制类上浮，高经作物等鼓励类下浮，以此奖优罚劣；对分档水价，要求合理确定阶梯和加价、降价幅度，超用累进，少用递减，以此节奖超罚。对季节水价，根据河流来水量季度变化可实行丰低枯高的季节水价，根据用水量季度变化可实行峰高谷低的季节水价，以此调节供需。并分片提出了水价分类分档的侧重：河西灌溉农业区重点探索推行分类水价、分档水价；中部提水灌区推行分档水价、季节水价；东南部补充灌溉区重点探索季节水价、两部制水价。
推进农业综合水价改革，不仅仅是调整农业水价那么简单，是牵一发动全身的系统工程
记者：很多人会认为，《方案》的着力点应该是农业水价改革，可为何又要牵涉水权、农田水利建设管理机制、投融资机制改革等方面呢？
魏宝君：农业水价改革不仅仅是调整农业水价那么简单，它涉及农业用水权合理配置、农田水利工程管理、农业种植结构调整、农田水利工程投入等等，是牵一发动全身的复杂系统工程。需要在系统设计前提下整体协调推进，才能取得相应成果。
因此，前面提到，在5县（区）的试点农业水价综合改革中，我们通过“项目搭台、改革唱戏”，将水价机制与水权分配、产权改革、协会发展、奖补机制、工程配套相结合，以项目建设为载体融合推进各项改革。也就是说，在农业水价综合改革工作中，我们既要突出这一主题，又要加强各项改革的相互衔接，既对接国家改革政策，又考虑地方实际和灌区具体条件，注重各项改革的统筹性、协调性和联动性，综合施策打好改革组合拳。
农业水价综合改革需要资金投入支持。没有资金支撑，农田水利节水工程就无法开工，量水设施就无法建设，节水奖励和精准补贴机制就难以落地。农业水价综合改革试点经验是在大量资金投入条件下取得的，其推广也要有相应基础设施作为配套条件。因此，在夯实农业水价改革基础方面，《方案》首先强调了投入要跟上。加快建立多层次、多渠道的农田水利建设资金筹措机制，通过深化水利投融资改革，吸引社会资本以独资、合资、PPP方式投入农田水利建设。充分发挥财政资金的引导作用，财政性资金投入农田水利建设重点向改革积极性高、措施实、进展快、效果好的市（州）、县（市、区）倾斜，激发水价改革的动力。
计量设施是基础。如果计量设施这一基础不打牢，自然对水资源保护和利用没有概念，农业用水浪费现象就难以避免，搞水价改革就没有抓手，收费也就没有公平可言。《方案》提出，全面配套地表水灌区计量设施，河西灌溉农业区配套到农渠口，中部提水灌区配套到斗渠口及以下，东南部补充灌溉区细化计量单元、加快配套计量设施。地下水灌溉机电井全部安装水电联动的智能化计量装置，已安装的升级改造，精准计量到地块、到农户。
没有用水总量的硬约束、群众节水意识就不强，发展高效节水的倒逼机制就很难建立，农业用水总量就很难控制，用水效率的提高和节水目标就很难实现，水价杠杆作用也就很难发挥出来。因此，《方案》通过“确定初始水权”“加强过程控制”“鼓励水权流转”等内容，对农业用水怎么定、怎么管、节出来的水怎么办提出了具体的要求和明确的措施。不但明晰农业水权，严格农业用水总量控制和定额管理，而且，鼓励将农业节出来的水通过市场运作的方式配置到高效益、高产出的行业，这样既提高了水的利用效率，又增加了农业效益和农民收入，激励群众自觉节水。
通过农业水价综合改革要把水节下来，但又不能直接地增加农户的实际灌溉成本，这还需要建立农业用水精准补贴制度和节水奖励机制。通过灵活的机制、利益的激励，帮助农民树立节水增收双重目标，引导群众主动调整农业种植结构，减少耗水大、效益低的种植方式和农作物，发展高附加值的经济作物，实现水价虽提但负担不增、用水减少但效益增加。在这一“增”一“减”中，不仅切实保障农民利益不受损害，而且让他们切实感受到改革的红利，调动农民参与和支持改革的积极性。（记者宋振峰）