聚焦“十三五”改革攻坚2：“最艰巨任务”能完成吗

“小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老乡能不能脱贫。”“ 十三五 ”规划建议提出，2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。全面建成小康社会，农村贫困人口脱贫这项最艰巨的任务能否如期完成？这场脱贫攻坚战如何打赢？

任务有难度

贫困人口增收难度加大，发展能力不足，返贫压力不小

2014年底，我国还有7017万农村贫困人口。国务院扶贫办副主任洪天云在日前的国新办发布会上预计，2015年我国有望实现脱贫1000万人以上。由此推算，“十三五”仍需脱贫6000万人左右。

剩下的都是难啃的“硬骨头”，脱贫边际难度将不断加大，同时，翻看“贫困家底”依然令人心情沉重。实现“十三五”脱贫目标，注定是场艰巨而又紧迫的攻坚战。

——贫困人口增收难度加大。近年来，受农产品价格波动影响，贫困户经营性收入增长不确定性增强。进入新常态，经济增速换挡，产业转型升级加快，企业经营困难增多，贫困人口工资性收入增长趋缓。

——区域性贫困凸显，贫困地区贫困人口发展能力不足。

连片特困地区生存条件恶劣、基础设施薄弱、社会事业滞后，扶贫任务最为艰巨。832个重点和片区贫困县中建档立卡贫困人口占全国的63.4%。

贫困县县域经济发展水平低。2013年，重点县人均 GD P仅有全国人均水平的36.6%，人均财政收入仅有全国平均水平的20.9%，支出占比也只有50.4%。

贫困人口自我发展能力弱。建档立卡贫困人口中，初中以下文化程度超过92%。70.8%的贫困村没有集体经济。

——发展基础差，致贫原因复杂多样，返贫压力不小。

基础设施明显滞后，公共服务水平偏低。全国12.8万个建档立卡贫困村中，6.9万个行政村不通客运班车。2013年，贫困地区行政村有幼儿园或学前班的仅占50.4%，有小学的占60.4%。贫困村平均乡村医生和卫生员人数不到全国平均水平的一半。

致贫原因复杂多样，返贫压力不小。建档立卡贫困户中，42%因病致贫、9%因学致贫、6%因残致贫、6%因灾致贫，不少贫困户多重因素叠加致贫。收入处于贫困线稍高地带的农户，抵御风险和变故的能力比较弱，返贫压力不可小觑。

“确保农村全部贫困人口2020年如期脱贫，时间紧，任务重，必须把扶贫开发工作放在更加突出的位置，坚决打赢这场脱贫攻坚战。”国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞说。

战略应正确

分类施策，脱贫路径清晰；瞄准扶贫对象，精准扶贫、精准脱贫

打赢脱贫攻坚战，战略正确至关重要。

“通过实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，7017万农村贫困人口脱贫目标是可以实现的。”习近平总书记在“十三五”规划建议说明里明确表示。他还指明了具体的“脱贫路径”：到2020年，通过产业扶持，可以解决3000万人脱贫；通过转移就业，可以解决1000万人脱贫；通过易地搬迁，可以解决1000万人脱贫；还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。

苏国霞认为，根据这个路径实现2020年脱贫目标，有办法，能实现。

对有劳动能力的贫困人口，通过提供扶贫小额信贷支持和实用技能培训，支持他们发展特色产业或外出务工，实现增收脱贫。

对居住在“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口，实施扶贫搬迁，改善生产生活环境，帮助搬迁群众实现稳定就业增收。

对丧失劳动能力的贫困人口，探索资产性收益分配方式，提供稳定收入，并将他们全部纳入低保兜底。2014年全国各省低保标准平均为每年2776元，接近2800元的现价脱贫标准，今后还将逐步提高保障水平。

“实现2020年的脱贫目标，成败在于精准。”苏国霞介绍，目前我国已完成了贫困村和贫困户的精准识别，基本上每个贫困村都派驻了驻村工作队，每个贫困户都落实了帮扶责任人。下一步将建设好扶贫开发大数据平台、基层平台和资金项目管理平台，瞄准建档立卡扶贫对象，以致贫原因和脱贫需求为导向，把精准扶贫、精准脱贫战略落到实处。

战术要改进

充分发挥贫困地区贫困群众积极性，加大政策倾斜支持力度，调动更多扶贫资源

打赢脱贫攻坚战，战术对头也很重要。

——打赢脱贫攻坚战，作战必须英勇。

“脱贫致富，充分调动贫困地区贫困群众的积极性是根本之计，必须激发他们的内生动力。”华中师范大学减贫与发展研究院院长陆汉文说。

贫困县“戴帽炫富”“年年扶贫年年贫”……这类现象背后，其中一个重要缘由就是脱贫压力和动力不足，扶贫工作没有抓紧抓好。

改革成为激发内生动力的关键一招。贫困县考核机制改革去年启动，明确贫困县主要考核扶贫工作。很多地方将考核结果作为扶贫资金分配、干部任用的重要依据，一些地方对扶贫工作不合格的党政领导一票否决，有效地把贫困县的工作重点引导到扶贫上来。

除了考核“指挥棒”，“十三五”时期贫困县要全部“摘帽”，也成为一道“硬杠杠”。洪天云告诉记者，目前国务院扶贫办正加紧制定贫困县退出方法，原则上鼓励有条件的先退，退出后到2020年的扶持政策保持不变。

地方上的贫困县退出机制改革已在贵州等地破冰。贵州省扶贫办主任叶韬介绍，为鼓励贫困县“摘帽”，原有扶持政策不变，安排到县的财政扶贫资金原则上按10%的增幅逐年递增，对原重点县从“摘帽”当年起至2018年，每年给予1000万元扶贫项目资金奖励。

“戴着不摘有压力，主动 摘帽 有激励，这就能很好地调动贫困县抓好脱贫工作的积极性。”陆汉文说。

——打赢脱贫攻坚战，打法必须更有针对性。

苏国霞举例，贫困户因病致贫的超过四成，必须加力拔掉这个“穷根”，下一步贫困人口参加新农合，自筹部分应由财政全额支付；给予贫困户大病医疗保险补助，提高报销比例；扩大大病医疗救助对建档立卡贫困户的覆盖范围。

新常态下稳定脱贫难度增大。“下一步要探索资产收益扶贫等新政策和扶贫股权投资等新方式。”苏国霞介绍，支持贫困地区发展光伏发电、水电、设施农业等有稳定收益的项目，将投入项目的扶贫资金折股量化给贫困户，再支持他们以土地、林地等入股，参与经营和分红。“这样既能增加产业脱贫的稳定性，又能稳定增加失能贫困人口的收入。”

——打赢脱贫攻坚战，“枪支弹药”必须充足。

现有政策应加快落实到位，并进一步增强对贫困地区贫困群众的倾斜支持力度。

记者调研发现，一些扶贫政策没落实到位。比如，贫困地区安排的公益性建设项目，仍未全面取消县以下（含县）以及西部地区、连片特困地区配套资金，一些基层政府借债扶贫。危房改造、移民搬迁等补助政策不少地方都是区域指向、普惠补贴，客观上在一定时间内造成条件好的农户优先享受到政策，对贫困户产生了“挤出效应”。

应出台更多过硬管用的特惠扶贫政策。“贫困地区贫困群众发展能力弱，多吃政策小灶，才能更好实现脱贫目标，缩小发展差距。”陆汉文建议，贫困县城乡建设用地增减挂钩结余指标，可以在本省域内和东西扶贫协作对口省份内交易，所得收益用于增加县级扶贫开发投入。调研中，贫困地区普遍期望这项优惠土地政策。

应充分挖掘社会扶贫的巨大潜力。“下一步应完善专门支持政策，建立广泛参与的信息服务平台，打造人人皆可为的良好生态，把社会扶贫巨大潜力转化为打赢脱贫攻坚战的源源动力。”中国扶贫发展中心主任曹洪民说。