严惩违法行为 推进依法行政——《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》解读
中国环境报记者刘晓星
为贯彻执行新《环境保护法》，严惩违法排污行为，规范按日连续处罚的实施，环境保护部发布了《 环境保护主管部门实施按日连续处罚办法 》（以下简称《办法》）。记者日前就《办法》的出台采访了环境保护部环境监察局有关负责人。
中国环境报：请介绍一下《办法》出台的背景？
答：首先，实施按日连续处罚是加强环境保护工作的迫切需要。《环境保护法》修订之前，我国环境保护法律和行政法规对环境违法行为的罚款处罚额度严重低于企业的防治污染成本和违法生产收益，“守法成本高，违法成本低”的现象普遍存在。这导致企业在利润最大化目标的引导下，宁可选择违法，承担相对轻微的法律责任，也不愿履行防治污染的法定义务。这成为环境违法案件频发、违法排污企业屡罚屡犯的一个重要原因。当环保部门的处罚不能对环境违法行为构成有效震慑时，企业对环境保护工作便不会高度重视，环境违法行为也不能得到及时纠正。为解决这一问题，在总结和借鉴国内外已有经验的基础上，新《环境保护法》规定了按日连续处罚制度，即按照违法排污行为拒不改正的天数累计每天的处罚额度，违法时间越长，罚款数额越高，从而实现过罚相当，有效解决“守法成本高，违法成本低”的问题，达到督促违法行为及时改正的目的。
其次，制定《办法》是贯彻新《环境保护法》的迫切需要。按日连续处罚制度打破了对环境违法行为罚款数额的限制，使“罚无上限”，对违法排污企业来说，这无疑是一把高悬的利剑。然而，由于按日计罚是一项全新的制度，各级环保部门普遍缺乏操作经验，迫切需要制定具体办法，规范适用范围、实施程序和计罚方式等，使按日连续处罚真正成为环保部门打击环境违法行为的有力武器和督促排污者自觉履行环保主体责任、改善环境的强有力手段。
再次，制定《办法》是依法行政的必然要求。实施按日连续处罚，一方面应当适用法律规定的行政处罚程序，另一方面又有着不同于一般行政处罚的特殊程序和要求。特别是由于按日连续处罚是对环境违法行为的严惩重罚，关乎排污者的切身利益，因而更应保证其实施的合法性和规范性，充分保障相对人的合法权益。在新《环境保护法》规定按日连续处罚之前，一些地方性法规已经做了有益探索，但这些地方性法规的规定，相互之间有很多不同。如《重庆市环境保护条例》规定，环保部门可以对违法排污拒不改正的行为实施按日累加处罚，《深圳经济特区环境保护条例》则规定适用按日计罚的环境违法行为种类，既包括排污者未取得（临时）排污许可证排放污染物、未按照（临时）排污许可证规定排放污染物等违法排污行为，也包括建设项目未批先建、未经环保部门同意擅自投入试运行等不一定涉及排污的违法行为。《重庆市环境保护条例》未规定按日连续处罚每日的罚款数额，《深圳经济特区环境保护条例》则明确规定按日计罚的每日罚款额度为一万元。为保证法律的统一适用，维护法律的公平正义，有必要对各地环保部门按日连续处罚的实施加以统一规范。
中国环境报：请介绍一下《办法》的主要内容？
答：《办法》共四章二十二条，详细规定了实施按日连续处罚的依据、原则、范围、程序和计罚方式，以及与其他环境保护制度的并用关系。
一是明确了适用按日连续处罚的违法行为种类。《环境保护法》第五十九条第一款确定了按日连续处罚适用于企业事业单位和其他生产经营者“违法排放污染物”的行为。
如何认定违法排放污染物行为，具体包括哪些情形，成为环保部门实施按日连续处罚需要解决的首要问题。我国环保法律法规对企业事业单位和其他生产经营者向环境排放污染物的行为作了很多义务性规定，既有命令性规定，又有禁止性规定。“违法排放污染物”即是违反法律法规规定向环境排放污染物，包含“违法”和“排放污染物”两层含义，却不是二者的简单叠加，而是强调排污行为的违法性，强调此排污行为对环境造成影响这一后果。据此，《办法》列举了4种典型的“违法排放污染物”情形：一是超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物；二是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物；三是排放法律、法规规定禁止排放的污染物；四是违法倾倒危险废物。同时，由于“违法排放污染物”情形多而复杂，《办法》规定了“其他违法排放污染物”这一兜底条款。对于其他一些常见的环境违法行为，比如排污单位未按要求进行排污申报或变更申报、拒绝环保部门进行现场检查等，由于不直接涉及“向环境排放污染物”，不直接对环境造成影响，因而未列入“违法排放污染物”情形中。
此外，根据《环境保护法》第五十九条第三款的规定，地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。即是说，适用按日连续处罚的违法行为种类，并不仅限于“违法排放污染物”的情形，地方性法规可以根据当地环境污染状况的特点和环境保护管理的需要，规定其他环境违法行为适用按日连续处罚。
二是规范了实施按日连续处罚的程序。根据《环境保护法》规定，实施按日连续处罚必须具备4个条件：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正。这4个条件之间有一定的逻辑关系：只有企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，才能受到罚款处罚；只有被责令改正，才存在拒不改正的情形。
实施按日连续处罚的程序规定，既要利于达到打击和纠正环境违法行为的目的，又要充分保障执法相对人的合法权益。《办法》设专章用10个条款的内容，详细规定了实施按日连续处罚程序，即初次处罚、责令改正、复查、作出按日连续处罚决定等流程。
在规定责令改正的时限和方式时，为达到及时纠正环境违法行为的目的，《办法》规定环保部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时即责令排污者立即停止违法排放污染物行为；鉴于超标排污，环保部门需要通过环境监测来认定，《办法》规定，环保部门应当在取得环境监测报告后3个工作日内送达排污者，责令立即停止违法排放污染物行为。
在规定复查期限时，综合考虑复查工作开展的及时性和执法实践的可行性，《办法》规定环保部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起30日内，以暗查方式组织对违法排放污染物行为的改正情况实施复查。
在按日连续处罚的处罚周期中，需要做出两个行政处罚决定。一是初次检查发现违法排放污染物行为所作的处罚决定，即原处罚决定；二是复查发现违法排放污染物行为拒不改正，依法作出的按日连续处罚决定。对于两个处罚决定的前后顺序，《办法》规定按日连续处罚决定应当在原处罚决定之后作出。
三是明确了责令改正的内容和形式。“责令改正”是实施按日连续处罚的必要条件，更是实施过程中承上启下的重要环节。需要对两个方面加以明确：一是责令如何改正，二是如何责令改正，即责令改正的内容和形式。
实施按日连续处罚的目的正是及时纠正环境违法行为，避免违法行为对环境造成更大影响。因而《办法》规定环保部门责令排污者改正违法行为的内容主要是立即停止违法排污行为。
同时，为保障相对人的合法权益，《办法》规定环保部门在责令改正时，应当制作责令改正违法行为决定书，在决定书中载明责令改正的具体内容、拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果，以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
四是确定了拒不改正违法排放污染物行为的评判标准。与责令改正的内容相对应，“拒不改正”违法排污行为即是未按要求立即停止违法排污行为。对于“拒不改正”的认定，《办法》规定“环保部门复查发现仍在继续违法排放污染物的”认定为“拒不改正”；鉴于实践中可能存在排污者拒绝、阻挠环保部门复查以避免受到按日连续处罚的情形，《办法》规定“排污者拒绝、阻挠环保部门实施复查的”也认定为“拒不改正”。对于按要求停止违法排污行为的，《办法》规定环保部门复查时发现排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭的，不启动按日连续处罚。
五是规定了按日连续处罚的计罚方式。按日连续处罚采取按照违法行为持续的日数，不断累加罚款数额的动态罚款模式。计罚日数和日处罚数额是决定按日连续处罚的关键因素。《办法》根据《环境保护法》第五十九条“按原处罚数额按日连续处罚”的规定，规定按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额；按日连续处罚的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。对于计罚日数的确定，鉴于“被责令改正”是认定“拒不改正”的前提，《办法》规定按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环保部门复查发现违法排污行为之日止；再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。
为充分发挥按日连续处罚督促排污者及时改正环境违法行为的作用，根据过罚相当的原则，《办法》规定按日连续处罚次数不受限制。在排污者被责令改正但拒不改正环境违法行为的情况下，环保部门应当在依法实施按日连续处罚的同时，按照《办法》规定的时限和方式再次责令改正，进入下一个按日连续处罚周期。多次被责令改正但仍拒不改正的，环保部门实施按日连续处罚不受次数限制，直到违法排污行为终止。
六是明确了按日连续处罚制度与其他相关环保制度的并用关系。在符合按日连续处罚适用条件的环境违法行为中，根据《环境保护法》的规定，有些违法行为可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者采取查封扣押等措施，例如通过逃避监管的方式排放污染物的。对此，《办法》专门对按日连续处罚制度与其他相关环保制度的并用关系进行了说明，规定环境保护主管部门针对违法排放污染物行为实施按日连续处罚的，可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者采取查封、扣押等措施；因采取上述措施使排污者停止违法排污行为的，不再实施按日连续处罚。责令排污者限制生产、停产整治或者查封、扣押等措施，应当严格按照《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》等规定执行。
中国环境报：请介绍一下《办法》执行中应注意的问题？
答：一是关于对以逃避监管的方式排放污染物的认定。《办法》第五条第二项涉及以逃避监管的方式排放污染物，逃避监管的方式既包括通过暗管、渗井、渗坑、灌注等方式排污或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施，也包括其他未对污染物进行有效处理、逃避监管排入外环境，如将未经有效治理的污水通过“明管”排入外环境、将工业固体废物擅自倾倒在厂区外环境等。其中不正常运行防治污染设施又包含多种情形，如将污染物不经处理设施直接排放、将污染物从处理设施的中间工序引出直接排放等，参考原国家环保总局环发〔2003〕177号文件的规定。对于以逃避监管的方式排放水污染物的认定，可参考环境保护部环函〔2008〕308号文件对《水污染防治法》第二十二条第二款“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放污染物”的有关解释。
二是关于原处罚决定对按日连续处罚决定作出时间的限制。环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物，应当进行调查取证，就检查当日的违法行为，依法做出一个独立的行政处罚决定。排污者拒不改正违法排污行为、环保部门依法实施按日连续处罚的，按日连续处罚的处罚决定书应当在原处罚决定书之后发出，但按日连续处罚告知书不受原处罚决定作出时间的限制，即按日连续处罚告知书可以先于原处罚决定书发出。被处罚单位对原处罚决定提起复议或者诉讼的，按日连续处罚不停止实施，即按日连续处罚决定可以在复议、诉讼结束之前作出。
三是关于排污者对责令改正决定提起复议或者诉讼的处理。《办法》第九条规定排污者对责令改正违法行为决定书可以提起复议或诉讼。排污者提起复议或诉讼的，不影响环保部门对排污者违法行为的改正情况实施复查，但环保部门复查发现排污者未停止违法排污行为的，应当在复议、诉讼结束之后，再决定是否作出按日连续处罚决定。
四是关于多次复查仍拒不改正情形下的计罚日数的累计执行。《办法》第十七条规定再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。累计执行是指将责令改正决定书送达之日的次日起至最后一次复查发现排污者拒不改正违法排污行为之日止的日数之和作为计罚日数。若环保部门复查时发现违法排放污染物行为已经改正，不启动按日连续处罚；若在之后的检查中又发现排污者有《办法》第五条规定的情形的，应当重新作出处罚决定，按日连续处罚的计罚周期重新起算。