一、我国住房公积金制度的建立和发展历程 我国的住房公积金制度，是在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，借鉴新加坡中央公积金制度基础上，创立的一项全新的住房金融制度。这一制度建立的初期，是为服务我国城镇住房制度改革的需要而进行的制度性安排。 1999年国务院发布施行《住房公积金管理条例》，并于2002年进行了修订，住房公积金成为国家住房金融的重要内容之一。目前，各省、自治区、直辖市均已建立住房公积金制度，并成立了住房公积金管理中心，设立了住房公积金管理委员会，按照“住房公积金管理委员会决策，管理中心运作，银行专户存储，财政监督”的原则运行管理。 实行住房公积金制度以来,住房公积金对中国住房体制市场化改革发挥了十分积极的推动作用，对改善中国城市居民住房条件，促进中国住房保障事业发展贡献很大。同时，住房体制和整体经济改革的深入开展又促进了住房公积金制度的健全与完善。 二、住房公积金制度发展中存在的突出问题 由于我国住房公积金制度建立的历史并不长，尚处于探索阶段，还未最终定型，难免会出现制度设计本身的缺陷，再加上受历史和现实因素的影响，在住房公积金制度运行中出现了一些问题和失误。主要表现在以下几个方面： （一）管理体制不顺，责任不清，监管不到位。 尽管住房公积金管理制度的设计是“房委会决策，管理中心运作，银行专户存储，财政监督”，这种运行和决策相分离的制度，其目的就是为了加强风险防范，但实践中却是监管虚化，管理上不透明、不公开，资金流向存在很大的风险。 1.管理体制不顺，责任不清。现行的住房公积金机制体制在某种程度上还残留有大量的计划经济思维痕迹。管委会是临时机构，不能有效决策。且管委会属于松散的协商议事机构，不具有独立的法律主体资格，也就不具备承担因决策产生的责任和风险的能力。住房公积金管理中心既非政府机构，也非金融机构，而是隶属于地方政府部门的“不以营利为目的”的事业单位，却要负责住房公积金的运营管理，行使金融机构的职能，在“市场运作”与“行政管制”之间难以取得平衡。上述住房公积金管理体制的先天不足，必然限制住房公积金向纵深方向发展。 2.监管缺失，内控薄弱。一是外部多头监管，职能弱化。住房公积金由建设部门牵头，会同各级财政、审计、银行等部门实行联合监管，但由于各种监督主体都不同程度的在监督方式、程序、范围等方面分工不够明确、具体，彼此之间的关系也没有理顺，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，多头监管反而使监督职能虚置，给管理舞弊者以可乘之机。二是内部监管薄弱。属地化的住房公积金管理中心高度分散，自我管理、各自为政，内部监管同样缺失，表现在：监管覆盖面不广，重业务操作流程，轻决策管理层面；监管重点不突出，重一般工作人员管理，轻管理人员制约；监管岗位设置不科学，缺乏相互牵制，没有量化考核措施；监督检查不到位，欠缺独立性和权威性，监管人员素质不高。这无疑会给个别工作人员违规操作、谋取私利提供可乘之机。 （二）地域发展不平衡，隐含流动性风险。 近几年来，全国住房公积金使用率一直徘徊在50%－60％之间，但地区间存在较大差异。经济发达、房地产业发展较快的城市，住房公积金的使用率较高，甚至已超过120％。个人贷款快速增长导致资金紧张甚至入不敷出，住房公积金中心承担商贷利差降低了收益率，后劲不足，已经影响到了自身的生存和发展；而必要的备付资金不能足额储备，职工存了钱却提不出钱、贷不到款，当地住房公积金又面临着较大的信誉危机和流动性风险。与之相反，在一些中西部城市，经济落后造成直接需求乏力，而宏观政策上缺乏弹性，经营理念落后造成资金闲置，没有创收渠道，没有形成合力，资金运作难以形成良性循环。 （三）政出多门、法制不健全。 我国目前还没有一套明确、系统的住房保障法律出台。国务院颁布的《住房公积金管理条例》自2002以来再未修订，而且也没有制定相应的实施细则。目前规范住房公积金管理的法规，除《条例》外，主要是建设部、财政部、人民银行、国家税务总局等部门发布的一些规范性文件。这些规范性文件虽然没有《条例》的法律效力高，但实践中却对各地住房公积金管理有着政令不统一的强制性要求。它们大多是在《条例》尚无明文规定，各自根据住房市场形势的变化和对住房公积金实施监管的需要背景下出台的。因此，这些规范性文件不免具有应急性、片面性、不稳定性等特征，不同部门或不同时期出台的规范性文件常常相互矛盾或发生冲突，给住房公积金管理造成很大的困惑和不便。 三、我国住房公积金管理制度改革的几点建议 （一）建立健全住房保障法律体系。 尽管我国有《房地产管理法》、经济适用房以及廉租房管理办法等，但因为缺少一部权威统一的住房保障法律，故而住房市场化严重过度，而民生保障非常不足。因此，建议尽早制定《住房保障法》，将廉租住房、经济适用房等实物性住房保障与融资性住房保障的住房公积金都提升到立法层次，确立以“民生”为核心，以公平性和保障性为主导，建立和发展多层次、多样化的住房社会保障体系，打造以住房公积金为核心的政策性住房金融体系，以确保社会居民(特别是弱势群体)能够享受到与经济社会发展相适应的住房保障水平。 （二）分离住房公积金管理中心的经营与管理职能，向政策性金融机构转变。 针对我国现阶段的住房公积金管理模式存在的诸多弊端及隐患，如何协调其政策性与商业性，已成为住房公积金事业生存与发展的关键所在。向政策性金融制度过渡，是住房公积金改革发展的必由之路。一是按照市场经济运作模式和金融管理体系运转住房公积金。将住房公积金管理中心管理与经营职能分离，按照现代金融机构的模式进行金融运作，使之成为独立承担民事责任的金融机构，为普通消费者提供更加专业、优质的政策性住房金融服务。二是改革行政职能，切实发挥作用。住房公积金制度作为一项公共政策，需要政府强制职工和单位参与，通过规定企业和个人缴存办法、缴存免税的优惠政策和对违法行为进行处罚来实现，体现了住房公积金强制性和保障性的特点。应在立法的基础上依法做好归集工作，加强理论研究和政策指导，通过大力宣传、严格执法、加强部门协作等有效手段，努力扩大住房公积金制度覆盖面，做到应缴尽缴，扩大这项惠民政策的受益范围，引领住房公积金事业健康发展。 （三）拓宽使用范围，发挥住房保障功能。 目前，住房公积金在个人住房消费领域的作用仅仅体现为购房提取住房公积金余额和住房公积金低息贷款，远未能发挥资本的作用。因此要在制度保证的前提下，积极拓宽住房公积金的使用范围，使住房公积金的功能进一步完善和多元化，发挥这项资金强制储蓄、长期、稳定的优势，凸现其住房保障功能。一是要积极采取措施降低政策门槛，向中低收入居民家庭提供优惠的低息住房贷款，拓宽资金用途。二是向住房保障建设提供长期资金支持，解决资金来源瓶颈问题。在中央4万亿扩大内需的投资计划中，安排保障性住房投资9000亿元，其中经济适用房投资6000亿元。中央财政只对廉租房投资进行补贴，经济适用房主要依靠地方政府建设。加上廉租房房源收购、新建等新保障体系其他层面需要的资金，地方政府的资金压力远远超出1万亿元。现在正在进行的住房公积金支持保障性住房建设的试点工作，切合各地方政府的迫切需要。 （四）改革监管模式，重新构建住房金融监管体系。 住房公积金制度是一项政策性的制度，不是完全的市场行为，必须由政府来进行管理。住房公积金管理中心改组为政策性住房金融机构后，势必要改变住房公积金原有的监管体系，纳入金融机构的主流监管体系，建立起公正、公开、透明的住房公积金管理体制，推进住房公积金制度全面、健康、持续发展。一是理顺管理体制，加强外部监管。要调整建设部门、财政部门等多个部门的多头监管职能，解决行政监管“错位”和财政监督“缺位”问题。将住房公积金融资与信贷业务置于国家金融政策的管理之下。通过机制调整，多措并举，切实为住房公积金建立一道纵横交错的安全屏障。二是健全内控机制，化解住房公积金操作风险。要建立健全内部控制制度，建立权力制衡机制和政务公开制度，形成严密完整的内部控制体系，最大限度地防范和控制资金风险，切实提高资产质量和管理水平。         编辑：李永武

本文来源: 审计厅

29.05.2014  17:28