用创新思路推进环保战略转型

中国环境报记者刘晓星

环境保护部日前开展贯彻落实新修订的《环境保护法》和编制好“十三五”环保规划大讨论。在为期一天半的会议上，与会人员紧紧围绕贯彻落实新修订的《环境保护法》和编制好“十三五”环保规划，从推进环境管理战略转型、建立环保“督政”体系、深化环保领域改革、增强环保科技创新能力、利用信息化创新环境管理、推动生活方式绿色化、构建环境保护大格局等方面，放开谈、放开讲、说真话、讲实情，既立足于自身实际开展研讨，也跳出本单位本部门的业务工作和利益窠臼，提出针对性强、可操作、可推广的对策建议，深入研究探索环保工作的新思路、新方法、新举措。在一次次思想闪光和智慧碰撞中，引导大家进一步把思想和行动统一到中央的决策部署上来，进一步把智慧和力量凝聚到推动生态文明建设和做好环保重点工作上来。

问题一：如何推进环境管理战略转型？

环境管理的最终成效还是要体现在环境质量改善上，环境管理只有以环境质量改善为目标导向，才能得到社会的认可。但是，目前，传统管理模式滞后于时代需求，环保工作进展与群众感受出现巨大“剪刀差”，处于环境管理变革的历史关键时刻，如何推进环境管理战略转型？

经过40年的努力，我国逐步建立了环评审批、竣工验收、总量控制、排污许可、排污申报等诸多符合我国国情的环境保护管理制度。但是，这些制度却难以形成制度合力。如何让这些制度统筹兼顾、系统科学、行之有效？

环境保护部规划财务司司长赵华林认为，“十三五”时期，环保工作要主动适应经济新常态，以改善环境质量为核心，实施质量和总量双管控；统筹考虑环境质量改善、总量控制和生态保护的风险防范。

“能落实”和“抓落实”成为“十三五”规划在制订时必须优先统筹考虑的问题之一。华北环境保护督查中心主任刘长根认为，所谓“能落实”，不是降低规划目标、门槛，而是要更加切合实际，抓住我国环保工作核心问题，提出有效举措，真正实现改善环境质量的目标。环境保护“抓落实”的能力、机制涉及多个方面，但当前非常重要的方面，就是将环境执法能力和环境督查机制这两个方面纳入“十三五”规划研究和谋划。

赵华林也表达了相同的观点，“十三五”环保规划具体目标指标设定既要充分考虑发展阶段和可完成性，又要统筹兼顾新旧环境问题。

在简政放权的大背景下，体制机制如何统筹协调，从而推动环境管理方式转变？环境保护部行政体制与人事司副司长（正司级）任勇介绍说，在体制上，应按要素管理理顺和优化内部职能和机构设置，促进环境管理精细化、科学化及专业化。在制度方面，围绕环境质量目标，可考虑以排污许可证为龙头，对现有制度进行整合，形成协调配合、系统完备的环境管理制度体系。

环境管理底数不清、渠道不畅、针对性不强，环境管理成效难以得到保障。要从根本上扭转环保工作的被动局面，突破口在哪？环境保护部污染防治司司长赵英民认为，关键是要紧紧围绕环境质量改善这一根本目标，以质量目标责任的细化落实带动环境管理的精细化。“十三五”污染防治规划中一个重要的方面就是细化重点流域、区域的国家环境质量目标，建立起覆盖广泛、重点突出的国家环境质量目标管理体系。

如何以统筹兼顾为原则提升污染防治工作系统性？赵英民认为，提升污染防治工作系统性，要统筹所有污染源、污染物及污染物削减。

环境保护部科技标准司司长熊跃辉认为，“十三五”期间要不断完善以污染物排放和控制标准、环境监测和环境管理技术规范为重要内容的环境标准体系，不断提高标准体系的科学性、系统性、适用性。

目前，我国已建立了比较完善的环境质量标准和污染物排放标准，熊跃辉介绍说，“十三五”期间重点是标准的修订工作，要统筹考虑环境管理要求、污染治理技术进步与企业达标等情况，适时提出科学合理的修订计划，研究提出量化的标准修订依据，减少自由裁量权。

而在环境保护部应急与事故调查中心主任田为勇看来，制订修订环境质量标准、污染物排放应该按照保障健康的要求，因为环保工作的天然使命就是保障群众健康。

新修订的《环境保护法》第四十四条明确规定，国家实行重点污染物排放总量控制制度，这从法律层面确立了总量控制作为环境管理基本制度的地位。

当前社会各界对环境质量改善的关注程度前所未有，污染物总量控制如何与时俱进？如何在目标指标、措施手段等方面进行改革创新？环境保护部西北核与辐射安全监督站主任王一鸥认为，必须要毫不动摇坚持做好总量减排和污染源分级监管工作。总量减排应以改善环境质量为重点；点源监管应分级负责，以排污许可证为主要手段。

“总量减排要努力实现污染减排成效与环境质量改善紧密结合，污染削减任务与区域流域环境污染状况紧密结合，污染减排管理制度与其他制度措施紧密结合。”环境保护部污染物排放总量控制司司长刘炳江说。

环评和“三同时”制度在源头预防污染方面发挥了重要作用。环境保护部环境影响评价司司长程立峰介绍说，“十三五”期间，改革创新环评工作的思路和措施主要包括在战略、规划环评工作中突出生态红线和环境承载力要求；在建设项目环评管理中突出强制性和针对性；强化“三同时”过程监管和排污许可管理制度对接；完善环评管理信息系统和审批监管平台建设。

在目前的环境管理中，环境质量数据的真实性问题是无法回避的。王一鸥认为，改善环境质量的首要任务是以监测管理运行体制改革为突破，抓好环境监测工作，确保“测得准”、“信得过”。

问题二：如何建立国家环保“督政”体系？

长期以来，由于监督制约机制不健全，环境保护存在受地方政府不当干预的情况。一出现环保问题就拿环保部门说事，让环保局长成为环境事件的“替罪羊”。如何通过加强“督政”体系建设，推动建立地方政府环保目标责任制和政绩考核机制，健全环境保护的“决策、执行、监督”管理体系？

国家虽然提出了“国家督查”的环境监管体制要求，但由于缺乏有效的监察手段，特别是缺乏对地方政府环保工作进行监督的授权，导致监察效果有限。新《环境保护法》第六十七条明确赋予了环保部门监督下级政府环保工作的权限，强化了国家监察职能和手段，有利于解决地方政府对环保的干预问题。但是，目前“督政”的手段和办法仍不健全，统一监管的职责难以履行到位。

区域督查中心自设立以来，作为“国家监察、地方监管、单位负责”环境监管体制的重要组成部分，从试点到正式运行已经历了14个年头。目前督查中心作为环境保护部的派出机构，定位模糊、督查责权界定不明晰、运行体制不顺畅，督查任务多头布置、交叉重叠，致使国家环保督查职能没有得到充分发挥，督政力度有限。现行的环保督查工作及督查中心运行模式，已不能很好地适应当前环保工作的新要求和新需要，亟待加快转型发展。

近年来，经过实践探索，环境保护部推出的以综合督查为主要方式的环保督政工作发挥了较好的督查效果，特别在督促地方政府落实环保责任、传导环境压力方面起到了较好的作用。但督查的深度和力度还不够，督查的手段还十分有限，督查的方式方法仍处在进一步摸索阶段。

在简政放权的大背景下，要彻底改变以往环境执法偏松、偏软的状况，打破地方保护主义，国家督查尤为重要。

环境保护部华北督查中心主任刘长根建议，在编制“十三五”规划时，将环保督查机制建设问题纳入范畴，以完善环保“国家监察、地方监管、单位负责”的执法监督体系，使国家监察能够真正落到实处。

“加快国家环境监察机构和专员制度建设，理顺环境监察局、区域督查中心、应急中心之间的关系。研究制定环保督查办法，建立环保督查制度，开展环保督查试点。”任勇说。

那么，如何落实新《环境保护法》第六十七条明确赋予环保部门监督下级政府环保工作的权限？需要哪些顶层设计？环境保护部西南环境保护督查中心主任张迅认为，根据新《环境保护法》授权，进一步明确、细化各级政府及有关部门的环保职责，分清中央和地方事权，将各级政府的环保责任具体化、规范化，为追究当事人失职渎职竖起一面镜子；明确国家监察的授权范围、监察主体、监察对象、监察内容、监察重点、监察方式、监察程序、结果运用和国家各部委之间的职责划分，以提高环境保护国家监察的权威性和威慑力；按照国家对地方环保工作“党政同责”和“一岗双责”的总体要求，制订全国统一、规范的督政实施意见，督察督办各级政府和部门落实好环保责任。

在环境保护部西北督查中心主任赵浩明看来，可以借鉴国家土地督察制度，加强顶层设计，设立国家环境总督察及其办公室，代表国务院对地方政府环保职责落实情况进行监督检查。在转变督查方式，完善以督查环境质量情况、各项环保法律、规划（计划）实施情况和企业（项目）守法情况为主要内容的综合督查方式，由“查企业为主”向“查督并举、督政为主”方式转变，全力推动地方政府环保职能履行到位。

环境保护部东北督查中心主任文毅也表达了相同的看法：“通过综合督查实现由查企业为主向查督并举、以督政为主转变。”

根据新《环境保护法》关于“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负总责”的要求，如何切实夯实各级政府环境保护责任？王一鸥认为，以环境质量数据、总量减排等为主要标尺，制定完善各级政府环境保护责任考核办法。

问题三：如何完善基于环境成本的经济政策？

一方面，环境违法的常态长期存在，导致“劣币驱逐良币”；另一方面，一些地方为拉动经济短平快增长以体现政绩，对高污染企业给予水电、土地、能源价格补贴，违法给予税收优惠。如何建立有利于环境保护的市场机制，完善基于环境成本的经济政策？

长期以来，由于环境低价甚至无价，导致市场价格扭曲。企业通过环境违法获得的不合理利益远远超过环境经济政策所能调节的利益幅度。改变这一不合理现状，在环境保护部政策法规司司长李庆瑞看来，必须加快推进环境经济政策的顶层设计，更加注重将政策向生产、流通、分配、消费的再生产全过程延伸，更加注重价格、财税、金融等关键性的政策机制。

新《环境保护法》中，政策环评被写入，规定国家有关部门和省级政府组织制定经济、技术政策，“应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。环境保护成为各部门、各地方重大经济决策的重要导向和约束。

环境政策与宏观经济政策之间存在脱节，要联通这“最后一公里”，在李庆瑞看来，必须坚持源头严防的原则，加快建立健全新《环境保护法》规定的重大经济政策、技术政策环评制度，将环境保护延伸到国家重大战略的设计、论证、实施、跟踪、调整、完善的全过程。同时，推动经济领域法律法规生态化修订，按照生态文明建设要求开展制定、修订和废止工作，使经济社会发展与环境保护相协调。

而深化绿色GDP研究和运用，是实现环境经济政策顶层设计的重要路径。据悉，绿色GDP核算2.0研究项目已经正式启动。“建议以核算经济增长的生态代价为重点，以相关大数据库建设和技术规范编制为支撑，尽快形成绿色GDP研究成果。”李庆瑞说。

环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光建议，通过建立环境资产产权制度和交易机制，确定可用于支撑经济发展的环境承载力规模，明确全民所有产权。建立环境产权经营体制，如成立国家环境资产经营总公司以经营和配置环境承载力。建立环境资产产权交易市场，促使有限的环境承载力经过市场选择而流转到收益更高的生产领域。用法规形式确立对循环利用资源的经济活动给予减税、补贴等优惠措施，提高资源产出率；建立清洁产业技术研发支持基金、新型节能环保技术推广平台等，推进环保第三方监测，支持环境保护领域的“万众创业，大众创新”。

问题四：如何增强环保科技创新能力？

当前我国环境问题区域性、复合型和压缩性等特点决定，没有强大的科技支撑，没有新科技、新方法的应用，改善环境质量的目标就难以顺利、有效、全面实现。面对“十三五”繁重的环境保护任务，如何构建强大、坚实的科技支撑体系，以满足环境管理战略转型的要求？

“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其源泉。”推进环境管理转型离不开强大科技支撑，离不开重大科技突破。

西南核与辐射安全监督站主任陈金融认为，技术提升是减排和治污的有效途径，但要有所区分，环保部门建议或者强调在项目投资中要提高减排项目的投入比例，促进减排技术的提升，进而减少污染增量。力争通过治污科研成果的转化和实施，有效治理污染，降低污染存量。仅仅有一个水专项还远远不够，我们还要考虑土壤专项、固废专项、生态专项、核安全专项等，全要素提升治污能力。通过提升科技水平，减排和治污形成前后夹击之势，两条腿走路，双轮驱动改善环境质量。

如何积极推动科研成果应用，发挥科技的支撑与引领作用？熊跃辉认为，水专项是环保科技工作的重中之重，当前首要的任务是改革和改进运行管理机制，大力推进成果的推广和应用。

据了解，“十三五”期间，水专项要严格聚焦“三河三湖”等重点流域，按照“山水林田湖”五位一体的思路，构建综合调控技术体系，以支撑《水污染防治行动计划》，将成熟技术装备和标准规范转化到国家水污染防治、饮用水安全保障和水环境管理中去；以中央科技管理改革为契机，继续强化科技的基础支撑和前瞻引领作用，围绕土壤和地下水污染防治、危险废物与有毒有害化学品管理、生态保护、核与辐射安全等重点工作，积极争取科技部设立重点专项，支撑环境保护部重点业务需求。

在环境监测方面，如何通过整合优化国家环境监测网络，从以环境质量现状监测为主，向逐步加大预报预警、污染物来源解析和追踪，以及环境治理效果评估方面转变？中国环境监测总站站长陈斌介绍说，巩固空气质量监测预警，把环境质量目标责任制和考核评估的数据支撑落到实处。选择部分国控站点，开展大气组分分析和新型污染物研究型监测；全面优化水环境监测网络，加强水环境质量监测预警，提高水生生物监测和饮用水水源地水质分析技术能力；构建相对完整、高效、规范的国家土壤环境监测运行机制，基本说清全国土壤环境质量状况、污染空间分布和变化趋势。

问题五 ：如何运用信息化创新环境管理？

我国环境污染和生态破坏面广、量大，传统的环境监管模式难以对环境违法行为进行实时有效快速监管。“知己知彼，百战不殆”，环境监管“知”的基础就在于构建大数据。如何利用信息化创新环境管理？

新修订的《环境保护法》在第七条明确提出，促进环境信息化建设，提高环境保护科学技术水平。环境工程评估中心主任崔书红认为，用大数据创新环境管理，建设智能化环境监管平台应该成为“十三五”环境保护头号工程。

环评审批权下放后，加强事中、事后监管，确保地方接得住、管得好至关重要。崔书红认为，有必要运用智能技术，利用信息中心、评估中心技术条件，对现有“四级联网”环评审批系统进行改造，建立智能化的全国环评管理系统。就是利用“智慧环评”中的云计算和大数据对全国审批的项目环评报告书进行技术校验，及时发现和纠正不规范审批的行为；对全国审批的建设项目环评报告书有关信息进行实时分析统计，随时掌握全国项目审批数量、区域分布、排放情况和有关环境保护措施；对进入红线的项目和对超过区域环境承载力布局的项目进行实时预警；对公众开放部分权限，及时公布建设项目报告书审批、验收以及环评机构和人员管理等环评管理信息，搭建信息公开和公众参与互动平台。

目前，环境管理数据不少，但存在信息孤岛现象，尚未形成监管信息的“获取—分析—决策—反馈”完整链条。崔书红建议，利用3S技术，以天地图环境管理地理信息系统为平台，实现环境执法智能化。利用大数据、互联网、物联网、云计算等智能技术，建设智能化环境监管平台。实现对排污企业全天候自动监管，让环境执法人员和群众利用移动客户终端APP随时随地掌握身边企业排放情况，让违法排污者无处藏身。

在提高环境决策智能化水平，增强环境监管决策的感知力、洞察力，提升监管工作效力方面，崔书红介绍说，实施环境保护大数据战略，夯实环境监管新业态的基础；建设“智慧环保”管理平台，利用3S技术，建设环境管理地理信息系统，将大数据空间化、可视化、关联化，实现对违法行为的精准打击，大幅提高环境执法效率；建设“云监管”平台，进一步对大数据进行挖掘，并与其他环境管理系统相结合，服务环境管理决策。

正如互联网技术已深刻改变了人类社会的生产生活方式一样，大数据、云服务等高新技术将改变我们解决环保问题的方式，将给我国“十三五”环境保护事业发展带来巨大的活力。卫星环境应用中心主任王桥建议，在 “十三五”规划有关工作中关注大数据、云服务等高新技术的应用。我国环保数据量早已经从TB级别跃升到PB级，但远没有实现数据到信息的转化，更没有实现信息到服务的转化。

有理由相信，通过对海量数据的分析挖掘，我们将获得对我国环境保护前所未有的深刻了解和认识。在“十三五”期间，加快环境保护数字化和信息化建设，通过建立和运行数字化管理应用系统，达到数据共享，再造管理流程，从而实现精准、敏捷、高效、系统的全新管理模式，整体提升环境保护部环境管理水平。

问题六：如何构建环境保护大格局？

大环保的格局尚未完全形成，重经济发展、轻环境保护的思想在少数地方、有些部门及企业中不同程度地存在，对环保工作缺乏理解、支持和参与，环境保护意识有待进一步增强。如何构建环境保护大格局？让政府、企业、公众各尽其责、各尽其能、各尽其力，让环境保护潺潺细水汇聚成巨大洪流成为现实。

“乾坤变化，各正性命，保合大和，乃利贞。”动员千军万马，建立强大的环保统一战线是做好环保工作的基石。环境保护是一项系统工作，需要社会共治，需要把政府推动、企业参与、公民自觉行动有机结合起来，推动建立“党委领导、政府负责、人大政协监督、部门齐抓共管、全社会共同努力”的环保工作大格局。

环境保护部办公厅巡视员、副主任阚宝光认为，要加强机关内外的沟通联系，协调好方方面面，建立强大的环保统一战线。统筹协调好各部委、各省市区、各行业以及各社会组织，推进建立联席会议、业务会商、征求意见等工作机制。

事实上，各相关部门分工负责不到位是长期以来的突出问题。环境保护部华东督查中心主任高振宁建议在国家层面，研究进一步完善环境保护部对环境工作统一监督管理、相关部委分工负责的工作机制，形成齐抓共管的大格局。国务院应与各相关部委签订环保工作目标责任书，并对各部委环保目标任务完成情况进行考核。

赵华林认为，按照新《环境保护法》的要求，尤其需要调动全社会积极性，抓好社会参与的制度保障工作。按照“有利于社会参与”的原则，构建政府统领、部门协作、企业施治、市场驱动、公众参与的生态环境保护共治新机制。

夏光提出“全民环保”的概念。在他看来，必须突出人民群众是环境保护重要主体的地位，从政府包办环保向发挥政府、市场、社会综合作用转变。全民环保就是走群众路线，打人民战争。

推动生活方式绿色化，是生态文明建设融入经济、政治、文化和社会建设的重要举措，是形成人人、事事、时时崇尚生态文明社会新风尚的行动指南。环境保护部宣传教育司司长陶德田建议把推动生活方式绿色化作为新《环境保护法》实施和国家环境保护“十三五”规划编制的重要内容，使其与环保中心工作同步规划、同步部署、同步检查、同步考核、同步落实，努力使全社会形成新的生活方式，进而保证“十三五”规划确定的环境保护新目标的实现。

环境发展中心主任宋铁栋提出，通过建立“政府—企业—消费者”可持续推进机制，推行与可持续消费有关的财税政策，完善环境消费税、环保产品财政补贴政策、环境污染治理税等政策措施推行可持续消费，倒逼生产污染减排，改进环境管理机制。

由于政府和公众间的信息不对称及信息交流沟通渠道不畅，环境问题易引发社会问题。中国环境报社党委书记李瑞农认为，真诚面对公众环境期待，我们要做到说得清，看得见，能参与，有盼头。要说得清，就必须抓紧补上我们的短板，做到情况明；发布的信息要让公众听得懂，就公众真正关心的问题加强真诚沟通交流。对公众具体的环境诉求和期待要有人听、有人管，对社会和公众高度关注的问题，要有回应，并让人们看到进展。要保障环境信息发布的制度化和发布渠道的多元化，以及公众参与环境保护的机制化，并大力推动完善环境纠纷多元化解决机制。还应不断通过生动事例展现中央对环境保护的高度重视，展示国家对治理污染、改善环境的坚强决心和有力行动，树立起公众建设美丽中国的信心。

据了解，“十三五”期间，中国环境学会将积极探索建立发挥媒体和专家作用的机制。通过搭建政府、专家、媒体与公众的跨界交流公益平台，加快完善沟通、协调、交流机制，着力提高环境科学传播的主动性、准确性和权威性。在渠道上方便社会公众获取，内容上让社会公众看明白。