天津:行政审批不留灰色地带

18.06.2014 13:14

本文来源: 法制办

　　消除审批管理的“灰色地带”：在全国率先一次性取消非行政许可审批事项；

　　突破跑审批的“公章旅行”：18个办事部门的216项审批职责，一颗印章敲定；
　　打破市场监管的“九龙治水”：力推食药监、工商、质监“三局合一”，大部门制有望在省级层面破冰；
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　　开弓没有回头箭，卒子过河只向前！“该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位”，勇闯简政放权的“深水区”，天津先破头脑中的“深水区”，动真的，碰硬的，坚决不搞“一阵风”“挤牙膏”。
　　牵住牛鼻子，把握破与立的结合、点与面的协调、变与稳的平衡，天津投资与服务贸易便利化改革蹄疾步稳。

　　晒晒行政许可权

　　一份清单管边界

　　“以往取得前置许可需40多个工作日。”天津海澜德投资集团刚注册一家文化传媒公司，总裁助理赵卫生将相关申请资料送到市行政许可服务中心，第三天就领到“四证一章”，凭刚办的营业执照，即可从事签订合同购买设备的筹建活动。
　　办证提速，缘自天津连续6次清理减少行政审批事项，将市级事项由2005年的1133项，减少到2013年的394项，今年4月又减到295项，是历年来减少力度最大的一次。

　　骨头越来越硬，为啥还能减下这么多？
　　“这考验改革的勇气，也考验改革的智慧。”市行政审批管理办公室主任李连庆说。
　　市审批办自身并无行政审批权，他们自称“第四方”，其实也是“夹心层”——削别的部门的权，谈何容易？
　　阻力来自长期的“审批即监管”的管理方式、固化心态，有的委办局拿出法律法规、部门规章据理力争；有的说，把这两项审批权拿走，我这个部门就没有意义了，干脆撤了得了；还有的开玩笑说，要不我们归你们审批办管得了……
　　各委办局说归说，毕竟都明白，行政审批制度改革乃大势所趋，博弈之后，是审批权一批批被取消、调整、下放。
　　4月份向社会公布的《天津市行政许可事项目录（2014年版）》，详细列出了事项名称、许可类别、许可部门等内容，将角角落落的行政许可权力清扫一遍，明确了政府“许可家底”。

　　设立行政审批局

　　一颗印章管审批

　　行政审批局的成立，免除了祥恒瑞金属制品销售公司办事员张璐的爬楼梯之苦。
　　“不少跑审批的职员，包里都要放一双平底鞋，以备有时要跑多个部门、爬很多层楼梯，但是现在不用了。”滨海新区行政审批局开张当天，张璐就拿到了开办企业的“四证一章”。
　　所有在滨海新区办理注册登记的新设企业，均适用“一口式”办理。程俊霞任副处长的经贸商务处，负责“一口式”审批。
　　“以前，工商、国税、地税、质监、公安5个部门之间基本上是‘信息孤岛’，设立企业办‘四证一章’，少不了在这几个部门之间‘往返跑’，现在通过‘车间式流水线’‘一口式’审批，把部门间的信息壁垒打破了，24小时即可办结。”程俊霞说。
　　她原来在新区商务委工作时，先后从事过4种事项审批，目前经贸商务处共有43项审批事项。
　　与程俊霞需要签字的审批事项骤然增多相反，新区文广新局行政审批处副处长冯家强再不用签了：该局所属的28项行政审批权，全部被划转至审批局。
　　冯家强算了一下，去年经手签字的审批事项近160件，接件时要去现场踏勘，筹建之后还要现场验收，“大半年时间，都用在事务性工作上。”
　　行政审批局专门组建了综合业务处，负责所有审批事项的现场踏勘工作。“原来以审代管，今后审批局一批完，我们就集中精力进行监管，增加监管密度。”冯家强说。
　　如何避免市场监管真空？滨海新区行政审批局局长张铁军的答案是：建立审管互动信息交流、重大事项会商、专业审查员审核、监管部门派出观察员参与踏勘等4项机制，实现审批与监管的无缝对接。
　　“成立行政审批局，划转所有审批职能，就是为了实现‘审管分离’，真正实现集中审批，提高审批效率。”天津市副市长、滨海新区区长宗国英说。

　　试水街道乡镇综合执法改革

　　一支队伍管全部

　　见到满头大汗的姚家祥时，正值周末，天津的气温已经飙升至近40摄氏度，他刚和同事制止了辖区内园荫北里一处违章建筑的施工。
　　姚家祥有两个身份：南开区王顶堤街道办事处副主任、街道行政执法队负责人。“以往，一是执法队人员不足，二是制度限制，想管的管不了，能管的不让管。”
　　今年年初，王顶堤街道组建了综合执法队，以原有驻街综合执法大队为基础，并从区环卫局、房管局等抽调干部，在辖区内集中行使市容市貌、环境卫生等行政执法权。姚家祥感慨：“常说‘上面千条线，下面一根针’，过去这根针的‘针眼儿’穿不通。”
　　为解决基层行政执法力量不足、效率不高，特别是社区执法“进不去、管不了、不及时”等问题，2013年10月起，天津在15个街镇开展行政执法授权试点。
　　东丽区是“一支队伍管全部”的发源地，目前已在全区推广。初尝甜头的区委书记尚德来说，通过组建一支综合执法队伍，实现了“管全部”，既减少“大盖帽”多头执法，避免对基层群众和企业“轮番轰炸”，又减少推诿扯皮，逐渐消灭执法盲区和空白点。
　　东丽区华明街道党工委书记张长河是个老基层，干了多年街道一把手，最早建起“一支队伍”：“华明有新市镇、农业园区、高科技园区，典型的‘小马拉大车’，传统的街镇管理模式已跟不上发展需要。”
　　“一支队伍管全部=60%服务+30%管理+10%执法”，这是老张沉淀下来的一条经验公式。“心里不装着群众，多少支队伍也没用！”

　　食药监工商质监“三局合一”

　　一个部门管市场

　　新任滨海新区行政审批局局长，张铁军还兼任新区食药监局局长。聊及“九龙治水”、监管“踢皮球”问题，他常举一个例子：“你在餐馆喝了一包奶，出了问题该找谁？”
　　向食药监局投诉，督促餐馆，餐馆说，这不是我生产的，是在超市买的；超市属于流通环节，由工商局负责，超市作解释，这是从厂子里买的；找生产厂家，这时归质监局负责，一看有出厂检验，没有问题，质监局可能会告诉你，估计是在流通过程中，运输保管不善造成的，你再回头找去吧。
　　“消费者能不急吗？看似投诉有门，其实投诉无门，看似都负责了，其实谁都不负责，监管责任模糊。”张铁军也感到无奈。
　　天津市工商局的一项调查印证了张铁军的说法：在市场监管方面，工商部门和其他部门存在职能交叉的法律、法规、规章共有143部，其中与其他部门共同执行的法规9部，协助其他部门执行的117部，与其他部门存在职责交叉的17部，仅食品安全监管至少涉及12个部门。
　　“由于部门职能交叉，造成了前后审批，交叉监管，多头执法，错位使用，部门分散，行政成本高企。”天津市工商局局长王海福痛说弊端：“有头无脚，看见没法管”“有脚无头，想管不便管”……
　　眼下，天津正在酝酿大动作：力推大部制改革，全面强化事中事后监管。今年以来，加快整合市食药监局、市工商局、市质监局的机构和职责，以及市卫生局承担的食品安全有关职责，新组建的天津市市场和质量监督管理委员会即将亮相，不再保留食药监局、工商局和质监局三个市级部门。这一改革方案经过反复论证，国家有关部委也已同意。

　　启动京津冀通关一体化

　　一个平台管全程

　　位于天津港区内的天津新港海关，接单、验放两个中心一派繁忙，目前每个工作日接核6000多票报关单、征收4亿多元税款，全年365天全天候通关。
　　“7月1日，京津通关一体化启动后，业务量将大幅增长。”新港海关关长刘俊倩信心满满。
　　在推动京津冀协同发展、谱写京津“双城记”的今天，京津通关一体化提上了议事日程。
　　京津冀海关不同区域条块割据，相对不统一，监管效能不高，资源配置不合理、企业贸易便利化不强，天津与海关总署、北京市沟通协调，海关总署已出台《京津冀海关区域通关一体化改革方案》，今年7月1日起，相关改革率先在北京海关、天津海关启动实施，10月，扩大至石家庄海关，在京津冀海关全面推开。
　　“多地通关，如同一关”，京津冀通关一体化，现有海关体制不变，通过机制优化，将各自独立的管理体系，以信息网络互联互通，形成区域联动的通关中心。“以物流贸易的便利化为目的，打破区域界线，设计新的流程。”天津海关改革办主任邸杰说。
　　围绕虚拟化的通关中心，将建设4个实体化运作平台，参与方案制定的天津海关风险管理处处长黄彦博形象地比喻：京津通关好像两排4层居民楼，原有的方式互相不通，如今逐层打通，分别建立统一的申报、风险防控、专业审单、现场作业平台。
　　“公司每年进出口130亿美元，60%在首都机场，初估节约的显性成本包括通关时间约8小时，途中运费可降低约30%。”三星国际物流公司经营支援部部长王毅，再也无需在海关之间奔波。“企业无论在任何一个海关办事，都能享受到同样的待遇，就像一个海关一样。”
　　王毅的话，也是在天津口岸通关的8000多家天津企业、在京冀通关的近3000家天津企业的共同期待。

　　专访天津市市长黄兴国

　　自我革命

　　别无选择

　　今年以来，天津市政府公布行政许可权力清单，滨海新区试行一个窗口流转，一颗印章审批，街镇综合执法一支队伍管全部，市场监管即将一个部门管市场，京津海关通关一体化，行政管理体制改革措施迭出，市场主体活力迸发，本报记者就相关热点问题采访天津市市长黄兴国。

　　记者：天津为什么不断抓紧行政审批和管理体制改革，如您常说的政府的自我革命？
　　黄兴国：中央要求天津积极探索促进投资与服务贸易便利化综合改革试验，这是顺应世界经济发展趋势的必然要求和现实课题。投资与服务贸易便利化要牢牢把握国际通行规则，加快形成与之相衔接的制度体系和监管模式，既充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，又更好地发挥政府作用。
　　以深化行政审批制度和管理体制改革为突破口的政府自我革命是一场行政观念的革命，变以往重审批轻监管的“审管一体”为“审管分离”；是一场简政放权、流程再造的革命，大幅提高行政效率；是红利予民的革命，除发展社会生产力和促进市场主体活力，政府没有任何自身利益。
　　记者：政府自我革命应该做什么，怎样厘清政府与市场关系、转变政府职能？
　　黄兴国：厘清政府与市场关系，可分为三类：政府应该做什么，市场可以做什么，市场同政府共同做什么。
　　政府自我革命的核心是转变职能，要义是“放管结合”，放是放活，不是放任，管要管好，不是管死，必须同时用好市场这只“看不见的手”、政府这只“看得见的手”，做好政府权力和市场活力的“加减法”，两者的有机统一、相互补充、相互协调，才能推动经济社会持续健康发展。
　　围绕转变政府职能，我们在四个方面下功夫。一是加大简政放权力度。继续减少和下放审批事项，合理界定政府与市场边界，给市场和社会松绑减压，杜绝“有形的手”成为“闲不住的手”。积极向社会转移职能，通过进一步放开公共服务市场准入、推进管理重心下移，把政府“具体服务”交给社会；二是强化事中事后监管。将工作重点放在政策研究、宏观调控、规划制定、行业标准规范上，将管理职能从注重事前审批向注重事中事后监管转变。建立企业经营承诺制、年度报告制、信用监管制等，让诚信企业一路绿灯、失信企业处处受限；三是推进行政管理体制改革。实施大部门制改革，推进街镇乡综合执法试点，实现“一个部门管市场”，综合执法“一支队伍管全部”；四是规范行政权力运行。坚持运用“制度加科技”的办法管人管钱管权管交易，推动政府依法履行职能，把权力关进制度的笼子里。总之，形成投资贸易便利、监管高效便捷、制度法规健全的市场环境，政府自我革命和自我完善是整体性的、系统性的。
　　记者：滨海新区“一颗印章管审批”是否可复制、可推广？
　　黄兴国：滨海新区行政审批局试验一段时间后，如果成熟的话整个天津市可以推广。各职能部门统一授权，把所有的审批权都调到现在的市行政许可服务中心，程序与滨海新区一样，把新区的先行先试经验先在天津开花结果。
　　记者：建立征信体系是政府信用管理的前提，全社会十分关心，天津如何实现政府自我革命中管理便利？
　　黄兴国：我们在治理能力现代化过程当中实行信用管理，市场主体信用信息采集做到真实、严肃、权威、公正、法定，企业有不同意见可以投诉，可查询可追溯。针对企业不同信用等级实施分类监管，法人如果没有不良记录，我认为基本不需管它，不要去干扰它，企业无事不插手，创造一个宽松的环境。投资与服务贸易便利化，不要狭隘地理解为仅是审批方便，它是整个过程的管理便利。两年、三年、十年甚至更长，只要企业在这里经营，全过程都要便利，这是政府管理一定要做到的。信用不好的，天天盯着它，情节严重的，打入黑名单。用这套方式来进行事中事后全程监管。若发现政府公务员利用信用管理给企业制造麻烦的，要敲掉他的饭碗。

　　采访札记　　　　

　　改到深处是利益

　　“天天乐道、津津有味”，天津“治”权，值得细细品咂。

　　集216项审批权于一身，滨海新区行政审批局应是不少人眼中的“肥差”。然而，从某职能部门平调而来的一名副处长，坐了不到一天，就“打道回府”了，撇下的理由是不习惯坐在行政服务大厅的工位：申请人面对面“盯”着你，视频音频全程“录”着你，这处长当得“太没感觉”。
　　从分散到集中，审批还是那个审批，为什么“一席”之变，会激起不适，甚至失落之感？
　　跑审批的人都知道，传统的以部门为中心的审批程序，环节稠密、透明度低、自由裁量权大，审批人员常以管理者自居：“审批就是管理”；“批多舒服，你得求我”。
　　“有的单位不愿意取消、调整、下放审批权，首先要肯定人家责任心很强，强在哪？交给别人不放心，出了问题怎么办，说不定还要被追究责任，不如在自己手里攥着踏实。”天津市政府审批办副主任赵宏伟语带双关。
　　勇闯“深水区”，首先要蹚出审批权力观中的“深水区”。天津“治”权，理念鲜明，行动果敢——
　　“清”权。“民营企业自己投资盖个楼，为什么也要邀标？难道两人自由恋爱结婚，还要再经过婚介？”将隐藏在各个角落的行政许可权力翻箱倒柜清扫一遍，今年将市级审批事项砍掉1/4。同时，锁定审批事项，推出权力清单，清单就是边界，清单之外再无权。“如果某个部门‘有形之手’再伸出六指儿来，难逃‘见光死’之劫！”在天津采访，类似的警句时有耳闻。
　　“制”权。“审批人员如果把材料一放，啥都不说，让你回去等信儿，申请人就习惯性高度紧张了，四处找人活动。”诚如滨海新区行政审批局局长张铁军所言，杜绝不作为乱作为，靠境界最终不如靠制度、靠流程。从“车间式流水线”到“网上办事大厅”，从“网上留痕”到电子监察，以用户体验为第一优先的互联网思维，颠覆着传统审批流程，既让“数据多跑腿、群众少跑路”，也让张铁军们拥权不敢自重、掌权不敢自利。
　　“放”权。“我们要是不批了，干啥去？”“发挥市场的决定性作用，对政府的要求更高了，再不能七八个大盖帽管不住一顶破草帽！”天津创新体制机制，对症施治市场监管、基层综合执法职责交叉、力量不足、效率不高等久治不除的顽疾。新组建的市场和质量监督管理委员会即将亮相，“一个部门管市场”，不再保留食药监局、工商局和质监局三个市级部门；开展街道乡镇综合执法授权试点，“一支队伍管全部”……不能有监管盲点，但并不意味轮番轰炸，“这搁哪家企业也受不了，行政资源也永远有限”，天津正在探索信用管理，针对企业不同信用等级实施分类监管。
　　“投资与服务贸易便利化，不要狭隘地理解为仅是审批方便，它是企业整个生命周期过程的管理便利。”瞄准国际化、市场化、法治化，天津正在扎扎实实地打造具有竞争力的运营环境。
　　改到痛处是权力，改到深处是利益，天津勇毅笃行，不搞简单的修修补补，瘦权力、强权利，放权放飞，气象更新。

　　专家观点

　　扮好三种角色

　　做好加减乘法

　　滨海新区以审批权的“减法”以及事中事后监管服务的“加法”，换取市场效率和社会活力的“乘法”。通过扮演好三种角色，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，推进政府职能转变和治理现代化。
　　一是行政审批权的“剪刀手”。作别过去的行政审批改革存在“批发式减少，零售式增加”现象，滨海新区以“壮士断腕”的勇气突破部门阻力；二是事中事后监管的“守门员”。“放”和“管”如同两个轮子，必须同时运转起来，其中尤其要明晰“放什么”的边界和“怎样管”的策略；三是市场效率和社会活力的“催化剂”。滨海新区充分放权市场和信任社会，实现改革红利“加速倍乘”效应。