浅谈对地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的认识

      党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。这是党中央为加快生态文明建设，更科学地推动经济、社会可持续发展而作出的重大决策。在此背景下，对地方党政主要领导干部进行自然资源资产责任审计，更具紧迫性和现实性。

　  一、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的涵义

      地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计，是指对一个地区党委、政府主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理、生态环境保护等职责情况的审计监督。具体来说，就是对党政主要领导干部任职以来在土地资源、水资源、矿产资源、林业资源、海洋资源、节能减排、水环境治理、大气污染防治、土壤污染防治、固体废物处理、生态环境建设等各个方面进行的审计监督。通过审计，正确评价地方党政主要领导干部在自然资源资产管理、资源环境保护等方面的履职情况，反映存在问题，界定相关责任。

　　 二、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的意义

　　（一）有利于加快生态文明制度建设。党的十八大和十八届三中全会明确指出，要加快生态文明制度建设。而生态文明制度建设的过程，是个系统性的浩大工程，需要全社会的共同参与。作为国家治理重要组成部分的审计监督，承担着义不容辞的责任。通过审计，揭露和查处资源环境领域存在的损失浪费、破坏环境、国有资源收益流失、危害生态安全等问题，科学评价领导干部在资源环境管理方面的履职情况，从而促进节约资源、保护环境基本国策的贯彻落实，促进资源节约型、环境友好型社会的建设，促进生态文明制度的建设。

　　(二)有利于促进地方党政领导干部树立科学的发展观、政绩观。地方党政主要领导干部是一个地区经济、社会发展的主导者，其理念和思路决定着一个地区发展的模式、方向。将自然资源资产责任纳入领导干部责任审计的范畴，对其在资源资产、环境管理等方面职责履行情况进行审计监督、评价，查找问题和不足，显然有助于领导干部更新理念、完善决策，使其在日常工作中更加关注资源环境问题，从而促进地区事业均衡发展。

　　（三）有利于推动审计自身创新、转型，进一步发挥“免疫系统”功能。自然资源资产责任审计，是传统审计向绩效审计发展的必然。因为资源环境的利用、损耗本身就是经济绩效的一项成本，而对其合理使用、有效保护和长远规划又是经济绩效的重要表现和延伸。因此，自然资源资产审计是绩效审计的一种重要形式。另一方面，作为一项中国特色的审计制度，经济责任审计对加强权力制约发挥了重要作用。在两种审计模式基础上，开展自然资源资产责任审计，实现了两者有机结合，拓展了审计领域，深化了审计内涵。

      三、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的原则

　　(一)全面深入原则。资源环境系统具有高度开放性和复杂性，仅对资源环境资金、项目的审计，很难对一个地区资源环境问题和干部履职情况作出全面的评价。因此，应当切实改变理念，以干部履职为主线，全面审计领导干部任职以来资源使用消耗、环境损害保护等情况，以此界定责任、客观评价、促进发展。

　　（二）循序渐进原则。开展自然资源资产责任审计是新课题，极具开创性和挑战性，目前还没有成熟的经验可以借鉴。因此，开展此项工作应循序渐进，一是选择部分地区先行试点，在总结经验的基础上不断完善，渐进式推广；二是先将资源环境责任作为经济责任的重要补充，加大审计比重，待条件成熟后，将资源环境责任提高到经济责任同等重要的高度单独开展审计。

　　（三）因地制宜原则。各地区间资源环境具有较大的差异性，如东部海洋资源丰富，而西部矿产资源丰富。因此，资源环境责任审计的内容、指标等要因地而宜，紧密结合地区实际，突出重点。

　　（四）统筹协作原则。自然资源资产责任审计专业性、技术性较强，在目前审计队伍专业结构较为单一的情况下，涉及资源、环境具体业务方面的审计仅靠审计部门是难于完成的。因此，在实际工作中，要充分借用有关职能部门和大专院校的专业技术力量。现阶段可采取协作审计的模式，由审计部门总体上进行统筹，科学谋划，做好顶层设计，环保、国土、水利等有关部门配合，互相协作，共同搞好资源资产审计。

　　四、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的内容　　

　　（一）资源环境政策执行情况。主要审计国家自然资源环境政策法规的贯彻执行、战略规划的组织落实及完成情况，地区本级有关资源环境政策、制度的建立和执行情况。

　　（二）资源环境相关资金、项目的管理使用情况。主要审计与资源开发利用、生态环境保护相关资金的筹集、管理、使用和绩效情况，审计资源环境项目的审批、建设、运营等情况。

　　（三）资源消耗、环境损害及治理、生态修复情况。主要审计在发展地区经济的同时，利用及消耗资源的情况，损害环境情况，以及在保护资源、修复环境、转变发展方式等方面所采取的措施，产生的实际效果。

　　通过对以上内容的审计，全面界定和评价地方党政主要领导干部在资源管理、环境保护、生态文明建设等方面的职责履行情况。

　　五、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的方法

传统审计方法一般分为八类：检查记录及文件、检查有形资产、观察、询问、函证、重新计算、重新执行、分析程序等，这些审计方法对自然资源资产责任审计来说仍然是有效的。一是检查记录及文件，这是最传统的审计方法，对资金账册、资源环境保护的政策法规、监测纪录等进行审计分析时，必须采用这种方法。二是检查有形资产，它不仅指检查实物资产的数量，更要检查其存在状态。自然资源资产责任审计中，检查有形资产主要是核查用于开发保护资源环境的各种设施设备，在数量上是否满足要求，运转是否良好等。三是观察，就是现场观察资源环境状况是否良好，采取的有关措施、手段是否产生了效果，被审计单位业务活动、程序执行等是否符合政策规定。四是询问，一般采取调查问卷和座谈询问等方式。如对重点项目、重点流域审计时，应向长期生活在该区域的人员进行走访，结果可能更真实可靠。五是重新执行，就是将有关资源环境保护的方法、措施，由审计人员再执行，对结果进行再检验。如对水环境质量进行审计时，不能只依赖环保部门提供的已有数据，还应由审计人员现场取样，再由第三方重新执行检测程序，以查证水体质量。

　　传统审计方法不可或缺，但它们在审计分析方面则存在一定的局限性，为此，理论界提出了一些新的分析方法，如对水资源短缺、废弃物占地等原因造成的经济损失，进行计量分析时可采用机会成本法；对森林、草坪等产生的绿色效益，进行计量分析时可采用资产价值法；对重污染企业造成重大人身危害的环境污染，进行计量分析时可采用人力资本法。

　　在综合运用以上审计方法的同时，作为对自然资源的审计，要更加重视“在线监测法”的使用。目前，资源环境领域的监测网络正在完善之中，如卫星遥感数据接收系统、GPS全球定位系统、空气监测系统、排污监测系统、GIS地理信息系统等。自然资源资产责任审计应大胆利用这些在线监测设备及系统，进行必要的在线监测，以取得第一手资料，在此基础上，分析判断，查找问题，作出客观公正的评价。

供稿：经责二处   杨海胜