金融立法应考虑三个转变

　日前，由 上海 交通大学凯原法学院与 美国 杜克大学法学院联合主办的首届金融法治论坛在沪举行，会议上，来自中美双方的金融 法律 专家学者，围绕着金融改革的法律意义、知识产权与金融法、证券法修订等内容展开了深入探讨。全国人大财经委副主任吴晓灵在会议上指出，在金融综合经营已成为现实的背景下，金融立法应考虑三个转变，即能否以金融功能为边界整合金融立法，为牌照制管理奠定法律基础；以市场风险责任为主线立法，还是以经营机构为主线立法；用何种立法方式明确综合经营的方式和监管的原则。

　　吴晓灵指出，当前金融产品日益繁多，金融综合经营已成为现实，怎样用法律规范市场行为又不过度束缚市场创新，是金融立法中要思考的问题。具体来看，有三个方面的内容。首先是，能否以金融功能为边界整合金融立法，为牌照制管理奠定法律基础。目前，对金融业的行业划分没有争论，但是对金融业的功能划分是有不同认识的，银行业的核心功能是创造信用货币，证券业的核心功能是搭建直接融资的平台， 信托 业的核心功能是为社会公众进行财产管理。各业的核心功能、核心业务应实行独立法人经营，非核心业务可以采取单项牌照管理。

　　信贷市场是间接融资，吴晓灵建议，实行三级牌照制度，最底层的是不吸收外部资金的信贷组织，如小贷公司；第二个层次是接受有限存款的信贷机构(金融公司)，如财务公司、消费金融公司、融资租赁公司；最高一个层次是吸收小额公众存款并办理结算业务的商业银行。实行此种制度既能控制社会货币创造，又能给金融活动发展空间。银行、证券、 保险 、信托根据功能不同、核心业务不同可以区分为必须由独立法人经营的业务和可以兼营的持有单项牌照的业务。

　　其次，对于金融立法中是以市场风险责任为主线立法，还是以经营机构为主线立法这一问题，吴晓灵认为，现在一般实行的是以经营机构为主线立法，侧重市场准入、退出，侧重机构风险控制，如《商业银行法》。以风险责任为主线立法，可以按照间接金融和直接金融两种不同的市场行为来立法，间接金融把债权债务的关系进行了转换，风险集中到中介机构，所以立法应侧重信用中介的风险控制。对于直接金融，中介机构只是搭建了一个平台，应侧重融资者的信息披露，投资人的保护和中介机构的诚信责任。

　　吴晓灵指出，综合经营是全球趋势也是中国金融业的现实。对于用何种立法方式明确综合经营的方式和监管的原则这一点，从国际上来看，有两种模式:法人综合模式，同一个法人内部做不同的业务；集团综合模式，每个法人所做的业务是独立的，可以以集团投资方式控股两个以上不同种类金融业务。就中国目前的情况看，法人分业集团综合是中国金融业现实的选择，应实行法人独立经营，而集团可以综合。在上述变化下，明确机构监管与功能监管相结合的监管原则是国际通行做法，也是我国应该遵循的原则。面对金融业综合经营的现实，出台综合性的金融服务法不具备条件，用国务院决定的方式明确金融业的重大原则问题比下达专项文件更符合法治国家的原则。

　　此外，吴晓灵还指出，对于银行发行的非保本类理财产品，业界目前还不承认这类产品是基金，但是按照监管部门要求的单独核算、禁止投向非标资产等规范落实后，是典型的货币基金。目前对于银行理财产品最大的冲击来自余额宝，余额宝本质上是销售天弘基金，虽然投资标的与银行非保本类理财产品相差无几，但购买门槛余额宝是1元起，银行则是5万元起，这就相当于银行把5万元以下的市场让给了其它货币基金，如果银行承认非保本类理财产品是货币基金，则可以降低购买资金门槛，基于原有庞大的客户数量，银行会更有 竞争优势 。

　　吴晓灵认为，应该从产品的法律关系和本质来看产品，按照证券投资基金法律规定，公募基金发行要到 证监会 领取牌照，现在银行就差临门一脚，如果承认银行超过200份的非保本类理财产品是货币市场基金、公募基金，可以到证监会领取公募基金牌照，接受统一法规管理。为减少重复监管，证监会可以委托 银监会 进行日常监管，但市场有异动的时候，发牌照的机构有权力直接现场监管、取证。