财税改革遇难题：央地关系财力调整惹争议

  6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了

  总体方案的全文目前尚未公布。7月4日，财政部部长楼继伟接受媒体采访，进一步解释了新一轮财税改革推进的路径。其中，央地关系调整的定位是，到2016年就事权与支出责任划分改革要基本达成共识。

  财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受21世纪经济报道记者采访时表示，央地事权调整很复杂，要从国家治理的有效性出发，在事权划分依据和标准上达成共识；如果没有共识，就事论事去划分，会陷入“讨价还价”的纷争里。

  “中国区域差异性很大，过度放权或集权都不好。”他说。

  据21世纪经济报道记者了解，省级以下政府财政体制的调整，多类似1994年分税制，采取“保基数，动增量”来保证地方的积极性，推进改革。多位接受21世纪经济报道记者采访的财税专家表示，新一轮财税改革不会类似1994年只“动增量”，而是会系统调整事权，再配以相适应的财力。

  喊了多年的明晰事权，从1994年后，并没有明显的调整。

  楼继伟在上述解读中表示，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务；区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权。

  在1994年分税制改革方案中，国家安全、外交、国防、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等，明确为中央事权。

  有地方财政系统人士对21世纪经济报道表示，目前只是明确了司法方面的事权要上收，其他基层政府承担较多的共享事权，如教育、社保等，未来如何改，仍不清楚。

  事权划分也存有难度。刘尚希指出，进行事权调整，不是财政部，甚至不是国务院能够决策的；因为它不仅仅涉及到政府行政机关事权调整，例如司法等其他国家职能都面临调整。不仅仅是中央和地方的关系要调整，省以下各级政府的关系可能也需要调整。

  刘尚希举例，如缉毒、反恐等涉及国家安全的问题，边境政府承担了比较多的职责，未来是否要更多由中央来承担？再如教育，现在是基层的县市政府承担了很多支出责任，是否有必要统筹到省级政府等？“各个领域的事权都需要重新考虑下。”他说。

  楼继伟表示，央地关系中，收入划分改革须在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。

  十八届三中全会决定明确新一轮改革目标是，推进国家治理体系和治理能力的现代化，并强调财政是国家治理的基础和重要支柱。按照中央的部署，到2016年，要就事权与支出责任划分改革基本达成共识。

  刘尚希指出，如果仅仅就事论事，就某个领域的事权，在各级政府间划分，可能会陷入“讨价还价”没完没了的争论中。需要站在国家治理有效性这个角度，就事权划分标准和依据达成共识，搭建起一个现代化的治理框架，再来调整事权。

  目前，中央布置的不少事权里，多要求东部省份自行承担相应资金，中央财力更多向中西部省份倾斜。

  中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对21世纪经济报道记者表示，1994年进行分税制改革，希望能形成“一级政府一级事权”这样的格局。在事权清楚划分比较困难时，保证事权的确定性和稳定性显得尤为重要。这样才能发挥各级政府的积极性，避免过多不必要的干预。

  事权划分：量化指标并形成有共识的方案

  财力划分：系统调整还是“动增量”？

  至于财力划分，楼继伟在解读方案时表示，在坚持现有中央地方收入格局大体不变的前提下，根据税制改革推进情况，进一步理顺中央和地方收入划分。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式来解决。

  目前税制改革仍在进行中，营业税改增值税还有待进一步扩围，资源税仅在部分省市试点，消费税尚未开启，房地产税还有待人大立法的出台。这些重点税种改革后，政府财力会有何种变化，现在没有准确的数字。

  楼继伟提到的“税收返还”，不是新鲜词。1994年分税制改革，为了调动各省改革的积极性，改革是在保证各省既有财力格局不变，即在1994年各省财政收入“基数”的基础上，仅就未来财力的增量部分，重新调整中央和地方分配比例。

  这个“基数”就是通过“税收返还”来实现的。这种税收返还，有点类似转移支付；由于1994年当年，东部省份的财力好于中西部省份，东部发达省份获得的税收返也要多于中西部省份。这曾被不少财税界专家批评不够公平合理。

  多位接受21世纪经济报道记者采访的财税专家表示，新一轮财税改革涉及的税收返应该不是1994年“基数”的概念。

  刘尚希也表示，各省财力状况，需要根据事权调整的结果进行匹配。如果调整后地方事权少了，也就无需那么多财力；如果事权没有减少，可能就还要增加一些财力。

  但从地方实践来看，似乎多采用“动增量”的模式。如山东省2013年进行的省以下财政体制改革，改革基本原则的第一条便是“存量不动，增量调整”，保证省与市县既得利益，仅仅调整了财力增量的分配格局。

  不过山东省的财政体制改革，并未涉及到事权的调整，变动都集中在财力配置方面。重在改变一些1994年分税制改革之前的老体制，理顺省以下财政分配关系，下划省级税收、健全相应激励约束机制，构建省级与市县财力同步稳定增长的格局。

  据山东省财政厅厅长于国安介绍，这次改革，按照能放则放、保留基数的原则，除部分跨区域企业税收外，现行体制省级分享税收全部下划到了市县，作为市县财政收入，实行“属地征管、就地入库”。按2012年决算数测算，这次省级下划税收达251亿元，占省级税收的68.6%。

  一位市级财政局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，财政体制有一定的惯性，在调整所辖政府财力关系时，多采用只“动增量”的改革，来保证下辖政府的积极性。

  该人士进一步表示，对于市级与区县级政府间的财力关系，基本上3~5年会调整一下，因为各区县提供公共服务产品的能力差异很大，需要市级政府对财力进行统筹。但市级政府在调整时，不管该区县是否有人事变动，基本会保证既有的存量财力；如果统筹力度过大，财力较好的区县可能会丧失部分积极性，这是双方都不希望看到的结果。