负面清单管理：审批经济变身监管和服务经济

10月19日，国务院印发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，从今年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。受访专家表示，从“正”到“负”一字之差，却代表着政府职能从计划思维向市场思维的转换，减少政府在事前管理上的任意性，降低企业投资的政策风险是其关键意义。“宽进严出”后，如何提高事中事后的监管能力亦是在这两年的过渡期政府需要做的功课。

法无禁止皆可为“法”要详细明确

“负面清单”，是与“正面清单”相对应的概念，是“负面清单管理模式”的简称。简单来说，“正面清单”指的是允许做什么的清单，不在清单范围内的则不被允许或须经特批，也就是让你做什么你做什么。“负面清单”相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。只要未列入名单的，就是法无禁止皆可为的领域和行业，也就是只要不在红线内，你想做什么做什么。

国家发展改革委对外经济研究所国际经济合作室主任张建平告诉中国经济导报记者，负面清单制度是国际通行的管理制度，而目前只在我国的4个自贸区中对于外商投资使用这种管理方法。此次出台的《意见》即将这种负面清单的管理元素拷贝到全国，继而引发了对我们国内行政管理体制的一次新变革。此前，我国一直使用的是正面清单的方式来规范民资和外资的投资行为，企业投资前要依据《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》、《外商投资产业指导目录》等多份目录对照指引自己的投资行为。

以《产业结构调整指导目录》为例，分为鼓励类、限制类和淘汰类，未列明的即为允许类产业。《外商投资产业指导目录》分为鼓励类、限制类和禁止类，未列明的为允许类。对于外商投资鼓励类项目，可以享受进口设备免关税等优惠政策，西部地区的鼓励类项目减按15%的税率征收企业所得税。

“我国之前使用的正面清单模式最大的争议在行业间的协调比较差，在这些目录以外，仍然会有一些法律法规对某些投资设有限制，特别是民资和外资。如果政府直接把限制和禁止项目以负面清单的形式列出来，可以使社会资本在很大程度上规避政策风险，即投资者能够判断其项目不会因为不确定的审批流程而被否定。相较于正面清单，负面清单能够更好地对投资者发挥引导作用，只要告诉企业什么是违法的即可。”国家发展改革委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平对中国经济导报记者表示，“相比较此前目录中的‘限制类’和‘禁止类’，负面清单会更加全面，包括限制类、禁止类和正面清单中没有列出但在别的法规中存在的相关管理措施。”

上海社会科学院世界经济研究所研究员王中美也表示，负面清单模式有助于提供一个稳定的可预测的营商环境。从未来的目标来看，必须从实体和程序两方面来保证。这意味着：一是限定条件要详细、明确，不会留给管理机关过多的自由裁量的空间；二是程序上应当以许可为主，只有不符合限定条件的项目才需加以审查，否则应当自动许可。

改革“第二扇门”负负得“挣”

《意见》中指出，“市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。制定外商投资负面清单要与投资议题对外谈判统筹考虑，有关工作另行规定。我国签署的双多边协议（协定）另有规定的，按照相关协议（协定）的规定执行。”

国家发展改革委体改司司长徐善长在10月30日对《意见》做解读的时候，就对两份单子做了一个通俗的比喻，“外商投资负面清单和国内市场准入负面清单，打一个不恰当的比方，就是两道门的关系。外商投资到中国来以后，首先要经过外商投资负面清单，进入国内以后，按照国民待遇原则，还要符合市场准入负面清单。”也就是说，《意见》规定的负面清单制度，是将改革推进到这第二扇门。

从12月1日开始，上海、广东、天津、福建将会进入两张负面清单并行的格局，一张是市场准入负面清单，一张是目前在4个自贸区实行的外商投资负面清单。对于境内投资者而言，只需要比对市场准入负面清单，负面清单以外的，都可以依法平等进入，政府不再审批。但是，如果是境外投资者，要进入自贸区投资，则是两张负面清单都要看，同时也有看的先后顺序要求。首先要看的，是市场准入负面清单。因为内外资一致性管理，所以内资禁止或限制的领域，理所当然外资也受到禁止和限制。如果境外投资者希望投资的领域不在市场准入负面清单上，就接着再看外商投资负面清单，只有希望投资的领域都不在这两张负面清单上，才能去备案。

不过，多位专家都向中国经济导报记者表示，最终的改革方向是形成一张统一的负面清单，即将外商投资的负面清单条款包含在内。但全国性的外商投资负面清单需要结合对外投资谈判的结果进行制定，很大程度上取决于中美双边投资协定谈判（BIT）。如果谈判未完成，依然适用《外商投资产业指导目录》。

“作为世界第一大经济体，美国肯定是强势，要求也是最多的。一旦美国谈妥了，其他国家的谈判相比都会较为轻松。”吴亚平说道。

商务部部长助理童道驰表示，“目前，中美正在谈判负面清单，努力缩短这个单子。这个单子列出了外资不能进或者附条件进入的领域，列明在这些领域采取的与国民待遇、最惠国待遇、业绩要求和高管要求等条款不相符合的措施。”

截至今年6月，中美双边投资协定谈判（BIT）已经历经7年21轮谈判。“一个国家吸引外资的能力很大程度上反映该国的经济活力。BIT对繁荣美国经济是好事，可以增加就业、GDP和税收。”清华大学中美关系研究中心高级研究员周世俭认为，“另一方面，两国经济合作质量看投资而不是贸易。如果签了协定，说明双方相互依存互惠互利的关系更进一步，这样的经济贸易关系才会使得两国关系更加稳定平稳。这也是为何美国企业家希望和中国搞好关系的原因。”

需要说明的是，我国4个自贸区所使用的外商投用的外商投资负面清单并不是按照国际惯例谈判得来的，而是我们对外商投资负面清单的一个尝试，是我国自主制定的。因此这4个自贸区被张建平称为“小自贸区”，“而‘大自贸区’就像中韩、中澳自贸区，是经过谈判而来的，适用于全国范围的。”张建平说。

数据表明，负面清单的改革红利明显，改革“第二扇门”带来了负负得“挣”的效应。以目前4个自贸区的发展情况来看，到今年8月底，上海、广东、天津、福建这4个自贸区，共设立外商投资企业3900家，同比增长了109%；吸收合同外资达到了2937亿元人民币，同比增长大约240%。“自从4月份广东自贸区正式设立以来，属于自贸区范围内的珠海横琴的房价就从2万元/平方米涨到4.5万元/平方米了。很多企业都想进自贸区注册。”广东省社科院产业经济研究所副研究员邓江年告诉中国经济导报记者。

试点“试”的是政府的服务与监管

从“正”到“负”，对于政府职能而言几乎是180度的转换。“正面清单的管理方法是计划、管制式思维，政府告诉企业什么该做，而负面清单是市场思维，很多时候对某些行业的投资机会，政府不可能比企业更了解。”邓江年说。

王中美也表示，负面清单的改革，体现了在准入环节的鼓励公平竞争的理念转型。一方面，通过厘清和缩小审批范围，使得更多的市场主体能进入到相关市场，进行有效竞争，激发市场活力；另一方面，减少政府对准入环节的干预，由市场对资源配置起基础作用，也能提高市场效率。过去，这种干预既包括“禁止”和“限制”，也包括“鼓励”，二者都有可能成为寻租的对象，并且容易导致产能过剩，成为扭曲资源配置的来源。

简化审批、加强事中事后监管一直是十八届三中全会以来对于政府职能转换的总体要求，而对于更加“宽进严出”的负面清单管理制度，对于提升政府的治理能力和治理体系，提出了更高的要求。从“审批经济”到“监管和服务经济”，需要政府职能把更多的精力放在做好服务上，告诉社会资本“你应该做什么，哪些是禁止的、哪些是限制的”，并且强化监管。“在2018年以前，部分地区试行市场准入负面清单制度，其实更重要的就是在试政府事中事后的监管能力。”吴亚平说道。

王中美也表示，对现有主管部门来说，负面清单管理可能意味着从权力向责任的转变，因为管市场准入，对于管理部门来说更多地体现为权力；而管理市场秩序，则多半意味着责任。虽然这种转变正是我们建设“服务政府、责任政府、法治政府”所要求的，但对于当事部门和当事者

来说，总是一个痛苦艰难的过程，不但要承受一定的利益损失，也要从原来的工作方式、思维惯性中摆脱出来。