行诉法修正案草案二审 “民告官”法修改瞄准三难

“立案难、审理难、执行难”是被称为“民告官”法律的行政诉讼法面临的“三难”。昨日，该法修正案草案二次审议稿(以下称“二审稿”)提请全国人大常委会审议，瞄准“三难”再次发力。

现行行政诉讼法于1990年10月1日起正式生效。去年12月23日，该法修正案(草案)首次提请十二届全国人大常委第六次会议审议，成为23年多来对该法的首次“动刀”，涉及立案、审理、执行等多环节。

在北京大学法学教授姜明安看来，一审稿件有不少规定很“给力”，如政府不得干预、阻碍法院立案；若书写起诉状有困难，可口头起诉；异地管辖，减少干预审判；不执行法院判决，可拘留行政官员等等。此次二审稿中，不仅发力破解“立案难”的高门槛，还规定行政机关负责人出庭，改变行政复议机关“维稳会”现象，深入破解“三难”问题。

姜明安认为，政府依法行政是依法治国实现的重要一环。这次修法对十八届四中全会将要确定的依法治国的任务和目标将具有非常重要的意义。

根据中国现行行政诉讼法规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

但在实践中，却存在诸多“立案难”的问题。行政机关不愿意当被告，地方法院审理此类案件也较为慎重。据专家介绍，立法中用“具体行政行为”的概念，主要考虑是限定可诉范围。而实际上什么可诉，什么不可诉，是由行政诉讼法其他条款规定的。有的法院为“具体行政行为”设定标准，对应当受理的行政案件不予受理，客观上成为“立案难”的原因之一。同时也有一些专家提出，“具体行政行为”的概念不科学、不准确，在实践中已无意义。

对此，行诉法二审稿中将“具体行政行为”改为“行政行为”。姜明安认为，将“具体行政行为”改为“行政行为”可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。

对于受案范围是否应该进一步扩大的问题，一些专家建议将受教育权、劳动权、社会保障权等都纳入受案范围。而也有声音认为，当前行诉制度实施中的突出问题不是受案范围规定过窄，而是现有受案范围内的争议因各种原因不能进入诉讼解决。

对此，姜明安建议采取“负面清单”，只要法不禁止的，都应该允许其向法院起诉。但一些法律人士也提出，二审稿受案范围已适当扩大，而且根据现行行诉法的规定，受案范围除该法明确列举的外，法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件，这样行诉的受案范围还可以随着实体法的发展相应扩大，这样的规定也属恰当。

行诉法作为“民告官”的立法，实践中却常常遭遇“告官不见官”的尴尬。有的案件只有律师代理行政机关出庭应诉，而很难见到行政机关负责人本人。“这不仅不利于解决行政争议，也不利于化解矛盾，增强行政机关负责人的依法行政意识。”姜明安说。

在总结实践经验基础上，二次审议稿对行政机关负责人出庭应诉增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

根据原立法设计，行政复议机关维持原具体行政行为即不会成为被告，改变原具体行政行为就会成为被告。姜明安认为，实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍。“这导致行政复议制度未能很好发挥作用，大量的行政诉讼拥挤到信访渠道，导致‘信访不信法’的问题。”

此次二审稿作出修改，明确复议机关决定维持原行政行为的，与作出原行政行为的行政机关共同作为被告。

“这(二审稿的修改)有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致行政复议公信力严重下降的现实困境。”姜明安说。

在一审稿中，“红头文件”等规范性文件不合法的，法院“应当转送有权机关依法处理”。对此，二审稿中改为，“应该向制定机关提出处理建议”。

有意见认为，现行行诉法规定法院只能对具体行政行为是否合法进行审查，对行政机关明显不合理的行政行为，没有规定法院可以判决撤销，不利于解决行政争议。对此，二审稿在法院可以判决撤销的行政行为情形中，增加一项“明显不当的”情形。

“对于破解‘三难’问题，这都是值得注意的尝试，相信行诉法在接下来的修改中会进一步完善。”姜明安说。(完)(记者 蒋涛 郭金超)