规范红头文件 推动依法行政

近日，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（以下简称《意见》）。20日上午，司法部副部长刘炤、司法部行政执法协调监督局局长赵振华在国务院政策例行吹风会上，介绍了有关情况。

关于《意见》的出台，刘炤介绍，这是第一次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等做出全面系统的规定。该文件和国务院办公厅今年5月印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，共同构成了确保行政规范性文件合法有效的基础性制度。

据介绍，行政规范性文件，一般俗称“红头文件”，是行政机关开展行政执法活动的重要依据，此次的《意见》包括了总体要求、严格落实工作措施、健全审核工作机制、加大组织保障力度4个部分。

刘炤表示，全面推行行政规范性文件合法性审核的机制是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，“有利于维护国家法治的统一、政令的统一；有利于从源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法；有利于保障人民群众的合法权益。”

对于如何严禁越权发文，赵振华表示将推动地方和有关部门在4个环节进行把关。

在文件起草环节，要求坚持谁起草谁审核的原则。《意见》规定要编制规范性文件制定主体清单，确定谁有权制定。在合法性审核环节，《意见》规定要确保所有规范性文件均经过合法性审核，不得以征求意见、会签、参加会议的方式代替审核。在文件发布后的事后备案环节，要求制定机关发布以后向上级机关进行备案，通过备案机构对文件进行审核，如果发现问题及时纠正，该撤销的撤销、该修改的修改。

“最后，文件违法侵犯老百姓利益了，老百姓在按行政复议法告具体行政行为时，可就处罚规定引用的文件依据一并提出审查建议。”赵振华说，向人民法院提起行政诉讼时，法院也可对这个行为引用依据是否合法进行审查。

“完善规范性文件合法性审查机制”是党的十八届三中全会确定的重要改革举措之一。2015年11月，原国务院法制办印发相关工作方案，选择17个部门和地方开展完善规范性文件合法性审查机制试点工作。

“试点地方普遍反映的几个难题，也是这次制定《意见》的时候重点关注的点。”赵振华总结，主要存在四个方面难题：第一，政府部门对规范性文件的范围认识不统一；第二，审核内容和标准尺度上如何把握有一定的难度；第三，审核力量普遍比较薄弱，在市县两级审查的人员普遍不足；第四，一些地方领导重视不够。“这些问题不解决的话，在实际推行当中会出现一些问题。”

赵振华表示，《意见》中强调各地区各部门主要负责同志作为合法性审核工作的第一责任人，未经审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交集体审议。“下一步具体跟踪督促检查过程中，对确实在实践中出现大量文件违法、造成不良影响的，将依法依规转请处理。”