地方融资平台热潮消退 城市综合开发迈向制度化

【内容摘要】随着地方 融资 平台热潮的消退，开发商参与城市综合开发正迈向制度化进程。经济观察报获悉，国内首个由地方人大通过的政企 合作 综合开发 项目 ，已然启幕。近日，中信地产方面向经济观察报介绍，其与汕头濠江区政府合作的500亿新城开发项目，已完成首批地块的推介。

根据官方表述，中信地产的城市运营，要成为中国新型城镇化PPP模式（政府与社会资本合作）的倡导者。其在三年前与汕头市濠江区政府签订合作战略协议，开发广东省内规模最大的城市区域综合开发项目。

今年10月，国家财政部再次发文引导地方债务处置方式，并鼓励推行PPP模式进行城市开发。中信地产副总裁林竹表示：“最近两三年，地方 政府融资 平台的杠杆已经运用到了极致，也希望和中信这种具备融资能力和影响力的央企合作，这是中信做城市运营商最大的优势。”

在过去，政商合作中会因为制度不明确、政府首脑换届而导致政府违约的情况，只有少数具备政府资源的企业和地方直属 融资平台 才能承担一级开发。而在濠江区的这场新区开发试验中，政府行为与政企合作方式的改变已经浮现。

接近汕头市政府人士说，政企之间合作的收益风险共担机制，只有通过“立法”等形式予以保障，才能吸引更多社会民间资本入场。

中信推地 人大背书

9月中旬，中信地产在广州推介其首个PPP模式项目，位于汕头市濠江区的中信滨海新城。现场汕头市委、市政府等领导以及多家一线品牌开发商均有出席。

针对中信滨海新城此次推出的南滨片区四宗优质地块，该项目公司——中信滨海新城 投资 发展有限公司（以下简称“中信滨海新城”）副总经理蓝宇说，“地块出让的时序可以根据开发商的需求进行调整，出让价格也会根据市场情况调整，确保每一家参与的开发商都有一个合理的利润空间。”

之所以推介地块的“主角”不是政府而是中信滨海新城，是因为汕头市政府授权濠江区政府，通过公开招标确认中信地产作为政府方的唯一合作方。蓝宇在接受经济观察报采访时介绍，中信滨海新城受让了一级开发权，加部分运营权和招商权，“国家财政部研究所已确认该项目开发模式为典型的PPP模式”。

这个目前广东省最大的城市综合开发运营项目，占地总面积达到168平方公里，足有5个澳门大小，海岸线达到92.8公里，项目总投资超500亿元。整个项目计划用25年时间完成开发，汕头南滨片区为首期启动区域，将建设总部型RBD组（休闲商务区）。

2013年5月，新城公司经汕头市濠江区工商行政管理局批准注册正式成立，注册 资金 人民币五亿元，“主要从事土地开发、城市及农村基础设施及配套项目开发建设， 房地产开发 ， 实体投资 等”。

中信滨海新城经营范围所涉的基础配套设施建设，包括一项重点工程——苏埃过海隧道项目，工程总长6.8公里，总投资预计将达50亿元以上，建设周期约五至六年。还有潮汕历史文化博览中心等文化项目。

这些都对企业的投入和盈利提出了考验。

林竹对经济观察报表示：“中信城市运营是以一级开发为基础提升的，里面带有一级开发特征。中信和地方政府共享城市总体功能提升后的土地及资源价值溢价提升的成果。”

“这个综合成果，是中信跟地方政府形成的共同机制。它通过法律机制约定：土地、物业、资产及其他特许经营权价值提升后的分享，都包括在里面。就不仅仅是买地盖楼卖楼的方式。”林竹说。

林竹所说的“法律机制”，即政企双方如何从土地回报中获利的方案，已受到地方人大审议通过。

蓝宇表示，企业最担心的是政策风险和政府风险。“国家对PPP模式并没有相应的法律规定，这是政策风险。而因为政府换届等原因造成的违约，则属于政府风险。”

其介绍，双方合作条款订立得非常详细，企业和政府双方的权利与义务都有规定，订立之前都经过严格的经济测算。“通过法律手段，增加了双方违约的成本。”蓝宇说。

传统融资手段失灵之后

近年国内地价飙升，房地产开发商为继续实现规模和效益，直接参与地方一级开发的冲动愈加强烈。

一家央企的品牌部负责人明确表示，该集团花了大量心血和时间，调研总结出一套新城开发的商业模式，希望其总部城市以外的地方政府，也能“给一片足够大的土地”来复制上述模式。一些有实力的民企也频繁与地方政府接触，希望开发新区新城。

这些企业的“禀赋”各异，模式也不同。可供参考的模式有华夏幸福模式、万达模式、平安模式、华侨城模式等。但是，从政府的角度看，关键是能否稳妥地把开发建设工作完成。

“产业导入当然也是目标之一，但最重要的是投资建设。”前述接近政府的人士说：“企业能不能融到钱，完成整个项目开发建设，是至关重要的。”

该人士介绍，地方政府选择哪些 企业合作 ，其实国家在引导，“国家对地方政府债务控制很严格，地方政府现在不能成立公司，土储中心又需要根据自身能力去融资。换句话说，传统的融资手段已经不灵，地方政府寻找 合作伙伴 的标准也会因此发生改变。”

而濠江区政府“最看重中信地产的资源。新城开发过程需要大量资金投入，中信集团有 金融 背景，融资能力强。”上述人士说。

近日，媒体透露财政部《地方政府性存量债务清理处置办法》正在征求意见。这是落实10月2日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的配套文件。这两份文件明确了存量债务如何处置和未来增量如何融资，对惯于以举债方式发展基础建设的地方政府而言无异于“深水炸弹”。

其中，对于增量融资，文件要求 债务融资 只能在限额管理之下由省级地方政府举借，并鼓励通过PPP模式开展不形成政府债务的融资。多年来作为地方政府举债融资主要渠道的 政府融资平台 ，将会被关闭、合并、转型。

“地方政府化解财务风险的手段发生了变化，不能再通过举债的方式去完成。PPP模式从基础设施开发当中分一杯羹给企业，但同时也成为了政府的融资手段。”蓝宇说。

然而，要把产业导入、城市基础设施建设和运营、商业服务业发展、居住等任务全部交由独立的市场主体来操刀，政府在其他方面的行为也需要改变。尤其对一些没有稳定回报预期的行业和项目，如何通过制度改革和服务创造吸引民间资本的条件，成为政府必须思考的问题。

前述接近政府人士介绍，与中信的合作作出很多突破，在法律框架内大胆探索，“符合国家行政体制改革的大方向”。最终结果是中信在滨海新城项目中占据绝对主导权，“政府只履行审批权，项目运营管理都是由中信负责”。

当然，这个项目也占据了一定的“地利”，其所在地汕头濠江和佛山顺德是广东仅有的两个拥有地级市权力的区，有许多先天优势。

该人士还透露：“招商一般是政府行为，但在这个项目上，政府把部分招商权力让渡给了企业”，政府今后还会根据片区规划、产业结构等因素去对企业的招商作出约束与规管，但这需要逐步去做。

“只能是央企”？

中信地产与濠江区政府的合作意向，花了一年多时间才谈下来。具体的合作协议，又花了同样长的时间，结果是“谈出了很庞大的合作体系”。

前述接近政府人士表示，政府选择滨海新城合作伙伴时意向很清晰。“央企。与央企合作是地方政府的主流选择。”该人士说。

林竹表示：“众所周知，中信集团拥有金融板块全牌照经营优势，拥有房地产行业所需要的银行、保险、信托、基金、证券等产业，这对城市运营业务形成了巨大支持。”

一家央企内部人士认为：“政府要求越来越严，在企业能通过土地增值获利之前，就必须承担大量基础设施建设，这种资金压力不是一般的企业能够承受。”

林竹认为，中信在产业导入方面亦有优势。他说：“在非金融板块，建筑设计、工程建设、环保节能及技术研发等领域，中信集团内都有很多业务资源；通过资源整合导入其他产业，并和地方政府开展全面合作，从而参与国家新型城镇化建设。此外，中信集团还拥有多产业优势，包括工程制造、装备制造、钢铁化工及汽车等产业优势。”

“这种项目目前只能由央企承担，地方国企都难以异地复制。一些实力特别强的民企也有机会，但做事方式上需要跟政府磨合。”该人士续称。

上述接近政府人士说：“政府是需要执行政策的，这一点央企、国企与地方政府尺度一致，步调一致，而一般民营企业可能会难以理解政府的一些做法。”其举例，政府工程需要招投标、采购，民企可能不习惯这些步骤。

“‘法无禁止即可为’说的是民企，不是政府和国企。政府是法律没有规定能做的，都不能去做。”该人士说。

然而，一家全国性的民企内部人士并不认可。该公司正研究学习国内PPP模式最成熟的华夏幸福基业，并在小范围内试点与政府合作。

“未来是资本强者的天下，这点我同意，但未必就只能由央企去参与。国家有意鼓励民间资本，必然还会有更多消除民企准入障碍的配套政策出台。”该人士说，“我们现在要做的是研究好自己的模式。”

号称中国最大的综合类民营企业复星集团也发现了以PPP模式参与城镇化建设的机会。复星集团副董事长兼CEO梁信军，将复星集团推出的蜂巢城市产品的精髓，归纳为“以产促城、产城融合”。

蜂巢城市所需资金，首先由集团提供，其次可发行地产基金或项目基金，最后还可以与国内外险资对接或与其他机构合作。梁信军称：“多元的共同参与，这才叫公私合营。”

有分析人士认为，PPP模式不仅可以减轻政府债务负担，也将倒逼政府职能转变，因此减少对具体环节的干预、更多地从事规划、战略和监管上是题中之义。PPP模式不仅有“利益共享”的含义，还有“风险共担”的内涵，未来像中信和濠江政府一样寻求法律保障双方合作的做法会越来越多。