耕地保护进行时——临夏探索耕地保护长效机制调查
原标题：耕地保护进行时——临夏探索耕地保护长效机制调查
积石山县甘河滩土地整理开发项目，位于积石山县大河家镇梅坡村和刘集乡崔家村，截至目前，项目区铺土54.3万方，平整地床1770亩，修建田间灌溉渠道8.47公里，排洪沟1.57公里等。记者 李小龙
记者 孙海峰
人口密度大，人居耕地占有面积小，人地矛盾极为突出是临夏州土地利用面对的三大问题。尽管形势严峻，但小砖窑、采砂场以及违章建筑仍在不停地吞噬着珍贵的土地资源。如何在保障经济发展、维护社会稳定的前提下，做好耕地保护工作，做到科学利用土地资源是临夏州国土资源局的一大课题，而怎样摆脱过去土地执法“一阵风”、效果差的窘境，探索建立耕地保护长效机制，推进节约、集约用地，更是全州国土资源工作的重中之重。
疏堵结合：实现土地集约节约利用
一方面是日益严峻的用地形势，另一方面是屡禁不绝的土地违法行为，在临夏，最令人头疼的就是违法违规用地及建设行为了。
“每到有大型项目即将开工建设或者过境时，违法违规用地及建设行为就特别猖獗。2014年12月，有人借兰合铁路修建要通过临夏市这个机会，私自与铁路过境段村民达成协议转让宅基地，在极短时间里就修起了39院房子，希望借此骗取铁路拆迁补偿款。”临夏市国土资源局城西分局局长马孝云说，“这些人只为赚钱，平均盖一院房子只用一个礼拜时间，这些房子修建时间短，没有地基，只为骗取拆迁补偿而修，根本不能住。不仅占用了大量耕地，而且有严重的安全隐患。”
在拆迁补偿的利益驱动下，类似的土地违法行为屡禁不止。仅在临夏市南龙镇杨家村一片方圆500米的区域内，就建有18处违法住宅，占用耕地达8亩。
“打击违法违规用地及建设行为是土地执法的大难题，由于缺乏执法依据，执法力量也很薄弱，不可能随时在可能出现违法行为的区域巡逻，只能做到发现一起查处一起。而且，作为土地执法部门，在执法时的权限也仅限于向违法对象送达停工通知书，很难在短时间内制止违法行为发生。”省国土资源厅执法局执法二处副处长安建昌说。
由于客观条件的限制，土地执法可谓举步维艰，不仅难以确保从根本上制止违法行为发生，而且给违法对象种下了“土地执法一阵风，等他走了再开工”的印象，导致违法违规用地及建设行为屡禁不绝。
针对土地执法存在的困难，临夏市采取了联合执法的措施，对违法违规用地及建设行为实行“零容忍”政策。在市政府的统一指挥下，由国土、规划、城管、住建、公安等相关部门组成5个工作小组，依法对辖区已核实的违法违规修建(包括彩钢房)进行拆除。8月5日至今，共计拆除52户，总面积13.4亩(其中简易房556平方米、砖混473.5平方米、彩钢房1092.5平方米、围墙603米、彩钢天桥20米)。
“砖厂之害”是临夏市一大顽疾。主要集中在兰郎公路临夏至合作段周边，仅在这段一百多公里的公路两旁就有95家小砖窑，其中，临夏市境内就有67家砖瓦窑(厂)，主要分布在兰郎公路两旁，涉及枹罕、南龙、折桥、城郊等四镇；砖窑总门数达804门。每到生产旺季，砖窑、砖厂一齐开动马力，令这段公路烟尘滚滚。尤其令人头疼的是，这些小砖窑、砖厂不仅占用大量耕地，而且屡禁不绝，且蚕食耕地现象屡有发生。尽管当地政府与国土资源执法部门曾多次要求小砖窑、砖厂关停并转，却收效甚微。
“临夏市兰郎公路周边的小砖窑由来已久，最早的可以追溯到上世纪80年代，当时，地方政府为了发展经济，对小砖窑、砖厂持鼓励态度。在当时这并没有什么问题。而且，小砖窑、砖厂也确实对临夏市经济发展和带动周边农民脱贫致富起到过很大作用。”马孝云解释道。
但砖厂之害是现实存在的，怎样找到相关各方都认可的方案就是解决问题的关键。
“以前治理小砖窑、砖厂，主要采取行政命令的方式，要求企业关停，但企业已经投了不少资，自然不愿意，而且，这里还有周边农民的利益，命令虽说下了，但效果很不好，企业主不是和土地执法部门‘打游击’，就是干脆不管，有的还造成了群体性事件。”马孝云说。
一方面是旺盛的市场需求，另一方面是保护耕地的当务之急，只有在二者之间找到平衡，才能找到治理小砖窑顽疾的对症之药。
临夏市、临夏市国土资源局对小砖窑(厂)采取了“以疏为主”的做法，一改以往仅通过行政命令要求小砖窑关停并转的习惯做法，由政府出面与企业主坐下来协商，双方面对面表达诉求。经过几番交锋，新方案出炉了。
新方案采取了政府补助，企业自主转型升级的方式。对于还想干砖厂的企业，统一迁到东乡县建材工业园区；有意愿转型的，自主转产。砖场占有的耕地，进行复垦；原本就是建设用地的，且原企业主愿意转产的，由他们自主转产。对证照齐全的砖厂、砖窑，政府对其投资予以补助。对无证照经营的予以取缔，对落后产能进行淘汰。
新的模式，结束了砖厂主与政府部门之间的对立状态，大家坐在一起，集思广益，出点子、想办法、一齐使劲，解决这个困扰临夏多年的顽疾。
如今，驱车走过兰郎公路临夏市段，曾经烟尘滚滚的景象不见了，一个个砖厂或转产、或复垦、或搬迁，不仅大量耕地得到保护、建设用地得以重新规划利用，大气污染问题也得到改观。
通过疏堵结合的治理思路，临夏市不仅有效地解决了两个困扰当地多年的大难题，而且既通过对违法违规用地及建设行为“零容忍”，堵住了土地违法愈演愈烈的口子；又通过疏导在市场需求与耕地保护、环境保护之间找到平衡点，既促进了传统产业升级，又实现了土地资源永续利用，还保护了投资者利益。
从“遍地开花”到集中开采：集约化治理采砂场乱局
永靖县太极镇有个四沟村，村子周围的四条山沟中，最多时分布着17家大大小小的采砂场。“疯狂”的开采虽说富了周边农民，却将几座大山挖得千疮百孔，不仅严重破坏了生态环境，而且开始吞噬耕地。
“采砂是永靖的传统产业，从上世纪60年代就开始有人从事这个行业了，最初主要供应刘电、刘化两家企业，这些年主要供应兰州、临夏建筑市场。过去，从发展经济的目的出发，对采砂基本采取支持的态度，对申请采砂证的企业也会在审核后予以核发。”永靖县国土资源局矿管站站长安学斌说，“这些年建筑市场非常火爆，带动采砂业也越来越火，越来越多的人想参与到这行业里，私挖滥采也愈演愈烈。尽管我们采取了各种措施，但不可能随时在山沟里盯着，往往是我们来执法，采砂场停工，我们一走他们就立即开始生产，不仅效果不好，而且占用了大量人力物力，执法成本上去了，滥采滥挖的现象却很难得到扭转。”
“不少利欲熏心的人继续非法开采，资源遭到肆意破坏，国家利益蒙受重大损失，严重扰乱了全县矿产资源正常的管理秩序，采砂而出现的凹陷区，工作面千疮百孔，许多耕地也因此受到不同程度的破坏。更为严重的是，非法采砂和洗砂已经由堵塞排洪道、影响正常行洪，发展到危害村庄、农田、公路和水利设施安全，存在严重的滑坡、崩塌、塌陷、泥石流地质灾害隐患，特别是大型化工企业刘化集团、重要公路、涩宁兰输气管道因乱采滥挖，受到严重破坏，一旦发生灾害，后果不堪设想。形成了老板赚钱、百姓受害，政府买单的恶性局面。”安学斌介绍道。
一面是建筑用砂市场居高不下的需求量，一面是岌岌可危的生态环境，在金山银山与青山绿水之间如何寻求平衡是一道难题。
“今天的采砂乱局是历史形成的，过去，我们对生态环境保护和土地资源保护的认识不足，而发展经济的需求又很迫切，只能采取这种靠山吃山、靠水吃水的方式。现在，全社会对生态保护和土地资源保护的意识不断提升，也对我们的管理思路提出了新的要求，在这个背景下，寻求妥善的解决之道就成为当务之急了。”安建昌解释道。
“起初，我们想通过行政命令强制采砂场停工，但一来这是关系大量农民生计的产业，二来很多采砂场老板都有合法的采砂证，而且已经投入了大量资金，一旦强制执行必然引发矛盾，甚至群体性事件。”安学斌回忆道，“后来，我们对所有砂场进行了一次摸底，先选出那些无证开采的砂场，对其限期关闭，对他们占有的耕地进行复垦，工矿用地予以转产，又采取了一种全新的模式对现有采砂场进行了集约管理。”
安学斌口中的“全新模式”具体操作时是这样的，由县国土资源局先对四沟村这样的采砂集中区采砂权上收，再以挂牌出让的形式对采砂权进行拍卖，当一家企业取得采砂权时，由国土资源局指定地区进行开采。而原有的采砂户中，还愿意从事这项产业的，由这家取得采砂权的企业与其签订合同，分解全年生产任务。
“我们公司去年以29.3万元拍下了四沟村的采砂权，过去这四座山里的17家采砂场就整合到我们一家了，我们在国土局制定的区域采砂，再将每年的生产指标分解到与我们签约的采砂户手中，按比例进行利润分成。过去这片山里遍地开花的现象不见了，生态得到了保护。”甘肃鑫磊矿业有限公司总经理孔小军说。
“这个做法的好处在于既保证了采砂户的利益不受太大损失，又扭转了滥采滥挖的不利局面。在建筑用砂市场需求依然旺盛的背景下，这么做既实现了对采砂业的集约化管理，又使我们的管理有了进退的空间。”安建昌评价道。
这一做法也得到了采砂企业的认可。“过去，漫山遍野都是采砂场，大家抢着挖，销售的时候就打价格战，每方砂只能挣20元，由于利润低，只能不断增加生产量，不论对企业还是对生态环境都是恶性循环。现在，销售由我门公司统一进行，定价权统一了，价格也上去了，每方可以挣30元，既保护了采砂户的利益，也消除了滥采滥挖的现象。”孔小军说。
通过“疏堵结合”的做法，永靖县违法开采砂石的蔓延趋势被有效遏制。乱采滥挖、越界开采、破坏环境、高危生产的现象得到了有效遏制，统一规划、统一出让、统一监管、标准化生产的长效管理格局已初步形成，黄河三峡美丽面貌正在逐渐恢复。