缺口巨大 撬动棚改融资待破题

尽管中央加快了财政投入，国开行也已作出千亿贷款承诺，但资金缺口大仍是本轮棚户区改造的最大难题。

　　6月4日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上， 住建部 总经济师冯俊坦言：“棚户区改造确实有一定的难度，现在面临最大的是资金压力。”此前据初步估算，2013年至2017年要完成各类棚户区改造1000万户，所需资金规模大约在2.5万亿元左右。

　　而在棚改大账本中，除了国开行每年不低于1000亿元贷款和中央财政补贴外，剩下的资金缺口，究竟靠什么来撬动？

　　 渠道梗阻

　　目前棚户区改造的资金来源主要有财政、信贷、民资、债券及企业和公众自筹等方法。但是，尽管中央一再强调多渠道筹措资金，但被视为“微刺激”措施之一的棚改项目，仍然普遍受限于融资渠道。

　　为解决棚改资金压力，中央今年加大了财政投入。4月4日， 财政部 下发保障性安居工程专项资金，包括中央财政对廉租房、公租房和城市棚户区改造三项补助资金，今年共计1158亿元，相比去年执行资金数额增长了14.3%。

　　“但这部分补贴，如果其中落到棚改项目上的能占到一半，就是579亿元，但平摊到今年全国470万户棚改任务上，每户补贴才1万多元，这点资金还是太少。”有专家跟记者算了一笔账。

　　而实际上，即使中央补贴全部用于棚改，再加上国开行每年的千亿元贷款，距离470万套棚户区改造的资金需求仍存在不小的缺口，而筹措剩余部分资金的任务都需要地方政府来完成。但目前地方配套资金、商业银行贷款、民资等资金来源都尚需更大的实质突破。

　　自2010年以来，监管层密集发文管控地方融资平台，去年 银监会 发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求银行控制地方平台贷款总量，不得新增融资平台贷款规模。今年以来，严控平台贷风险也被多次强调。这让地方政府从银行获得信贷支持更加困难。

　　而 信托 、城投债等渠道亦遭管制，在传统渠道融资无法满足需求的情况下，让地方政府“捉襟见肘”。

　　实际上，保障房建设已经让地方政府压力倍增。去年 审计署 在对地方债务审计中发现，由于近几年来地方政府加快推进保障房建设项目，政府负有偿还责任的债务占比由47.71%上升至56.74%。

　 　创新尝试

　　如何在弥补棚改资金缺口的同时，避免新一轮地方债务压力，相关金融创新尝试从去年就已开始。

　　去年10月， 发改委 发布《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》，指出凡是承担棚改的企业均可申请发债，同时鼓励企业发行“债贷组合”专项债券。

　　这种债券由国开行首创，按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业债务融资实施全程管理。由于能对资金统一监控，实现更好的风控，这一模式得到发改委肯定。

　　去年7月发行的首只债贷组合“13岳阳城投债”，其中 国开证券 为岳阳城投承销18亿企业债的同时，国开行 湖南 分行也拿出8亿项目贷款予以支持。

　　今年5月，发改委又下发了相关通知，扩大“债贷组合”债券的范围，并将推进企业债券品种创新，推出棚户区改造项目收益债券。相比城投债，棚改项目收益债少了许多要求，而且这类债券并不占用地方政府融资平台的发债指标。

　　同月，国开行承销的 陕西煤业 化工集团有5年期15亿元中期票据成功发行。这也是继“贷债组合”创新之后在支持棚改方面的又一创新融资工具。

　　本期中期票据所募集资金将与国开行棚改贷款配套，全部投向陕煤集团5个老煤炭基地613万平方米的棚改项目建设。分析人士称，发行中期票据支持棚改，解决棚改资金过度依赖银行信贷的弊端，而且通过非平台类市场化主体发行中票开展棚改项目，减少政府信用占用，有助于缓解政府信用资源约束。

　　除了产品的创新，一些地方还尝试了不同主体间的信用组合。通过政府信用与企业信用结合，设立省级融资平台来打造政府主导、市场运作的混合型融资主体。

　　 撬动民资

　　然而，不管是对于债务负担已经较重的地方融资平台，还是部分因资金困难未能上马或推进缓慢的棚改项目而言，仍需更大的撬动资金。

　　中央强调在棚户区改造建设中“发挥社会资本的积极作用”。同时， 保险 （ 放心保 ）资金、住房公积金和社保基金也被寄予期望。

　　国开行即将发行的住宅金融专项债，就是向邮储等金融机构和其他投资者筹资，国开行住宅金融事业部也将发挥对商业银行和社会资金的引导作用，支持棚改等保障性安居工程建设。

　　而同时，一些商业银行特别是大型商业银行也提高了对这一领域的参与度。农行2013年年报称，该行积极服务实体经济，加强对重大项目和重点区域的项目营销和信贷投放，加大对棚户区改造项目、旧城改造项目等的金融服务力度。建行也推出了“棚户区改造项目贷款”信贷产品，专项支持城市和国有工矿棚户区改造建设。

　　业内人士同时认为，如何更好的吸引社会资金，在于切实让市场化机制起到主体作用，扩宽融资渠道。有业内人士呼吁，与其让地方政府奔走于各种金融产品中，不如鼓励其让位于市场机制。

　　而从政府层面讲，这就需将现有的“政府平台+土地财政”变成“政府引导+市场主导”的新平台。

　　一个很好的例子就是 吉林 哈达湾工业区搬迁改造项目。这个项目中，国开金融和吉林政府共同参股组建国开吉林投资有限公司，以此为合格的市场化融资主体，通过这家公司负责哈达湾区域内的建设、运营及管理，实现滚动开发、收益共享。

　　其中地方政府的职责，主要是给予新平台土地收益、参与区域规划、保障土地指标以及减免部分税收和区域内特授权特许经营，不需要举债。

　　“新平台模式，正是将多元化资本引入棚改领域的有效尝试。”专家表示，支持棚改不能单纯依靠银行贷款，应当从项目特点出发、立足政府资源，利用多种金融工具，寻求多个融资渠道。

　　专家同时建议，从宏观层面讲，解决棚改资金问题，一是制度上要有安排，要有住房保障法；二是要建立政策性住房金融体系，为棚改及其他保障房建设提供基本支持，包括资金以及信用增信；三是要有政策激励。“三点结合起来，形成系统性的金融平台，就可以调动包括政府、商业银行、社会等各方面的资金。”