“红头文件”,何时不再错位(鉴政·关注法治政府建设④)

11.11.2015  10:38

党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出,要在今后5年努力实现法治政府基本建成的目标。法治政府要依法行政,并接受法律监督,而作为历史上形成的一种行政管理手段,“红头文件”却屡屡错位。

滥发文件,当心违法

法治政府的一个重要原则是依法行政,而依法行政中的“”,除了法律外,还包括行政法规、部门规章、地方性法规等。但“红头文件”并不包括在“”的范畴之内。

“‘红头文件’是指行政法规、规章以外的,各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令,又叫‘行政规范性文件’。广义的‘红头文件’还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。” 北京大学法学院教授姜明安说,由于“红头文件”并不属法律法规,目前也没有统一的法律对此进行调整规范,所以其违法的概率比法规、规章要高得多。

事实的确如此,媒体上经常会爆出一些让人啼笑皆非的“红头文件”:江西赣州某镇纪委发文件称机关食堂饭菜放肉少,决定对相关人员通报批评并罚款;某省工商局发文要求按级别劝捐,还规定任务完成情况将与年终奖惩挂钩;湖南某县发红头文件为嫌犯请求取保候审……

前不久,有媒体报道,河南省发改委、交通厅联合下发了《关于强化高速公路通行费征收管理规范联网收费行为的通知》,其中规定,河南省目前使用的缴费卡有效期为24小时,如果超出24小时,按全省路网最远端收取通行费。这份“红头文件”一出,立即引起很大争议,因为在现行的所有法律法规、行政规章中,均找不到超时收费的法律依据。“政府自创了一个名词,然后就开始收费。”这让社会公众很难理解。事实上,地方大部分行政收费的依据都来源于红头文件,真正在法律法规中能找到依据的少之又少。

黑头(法律)不如红头,红头不如笔头(领导批示)”,“红头文件”乱象之所以屡禁不止、屡改屡犯,其中一个重要原因就是缺乏规范的出台流程和操作规范。在我国,有资格出台“红头文件”的部门可谓不胜枚举,从中央政府到地方政府,从国务院部门到企事业单位,甚至是乡政府、村委会都可以发布“红头文件”。而“红头文件”的表现形式也多种多样,通知、规定、意见、纪要都能够纳入到“红头文件”的范畴之中。因此,社会上普遍将“红头文件”视为政府的权威。

但“红头文件”的制定流程往往天差地别,有的规范,有的只是经过主要负责领导的圈阅,还有的甚至是一把手“拍脑袋”的决定。这种简单的程序如何能把权力关进制度的笼子?剖析一些于法无据或者违反法律规定的“红头文件”的出台细节,我们不难发现,制定环节的疏于管理,正是这些奇葩文件能够“登堂入室”的重要原因。