“红头文件”，何时不再错位（鉴政·关注法治政府建设④）

党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，要在今后5年努力实现法治政府基本建成的目标。法治政府要依法行政，并接受法律监督，而作为历史上形成的一种行政管理手段，“红头文件”却屡屡错位。

滥发文件，当心违法

法治政府的一个重要原则是依法行政，而依法行政中的“法”，除了法律外，还包括行政法规、部门规章、地方性法规等。但“红头文件”并不包括在“法”的范畴之内。

“‘红头文件’是指行政法规、规章以外的，各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又叫‘行政规范性文件’。广义的‘红头文件’还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。” 北京大学法学院教授姜明安说，由于“红头文件”并不属法律法规，目前也没有统一的法律对此进行调整规范，所以其违法的概率比法规、规章要高得多。

事实的确如此，媒体上经常会爆出一些让人啼笑皆非的“红头文件”：江西赣州某镇纪委发文件称机关食堂饭菜放肉少，决定对相关人员通报批评并罚款；某省工商局发文要求按级别劝捐，还规定任务完成情况将与年终奖惩挂钩；湖南某县发红头文件为嫌犯请求取保候审……

前不久，有媒体报道，河南省发改委、交通厅联合下发了《关于强化高速公路通行费征收管理规范联网收费行为的通知》，其中规定，河南省目前使用的缴费卡有效期为24小时，如果超出24小时，按全省路网最远端收取通行费。这份“红头文件”一出，立即引起很大争议，因为在现行的所有法律法规、行政规章中，均找不到超时收费的法律依据。“政府自创了一个名词，然后就开始收费。”这让社会公众很难理解。事实上，地方大部分行政收费的依据都来源于红头文件，真正在法律法规中能找到依据的少之又少。

“黑头（法律）不如红头，红头不如笔头（领导批示）”，“红头文件”乱象之所以屡禁不止、屡改屡犯，其中一个重要原因就是缺乏规范的出台流程和操作规范。在我国，有资格出台“红头文件”的部门可谓不胜枚举，从中央政府到地方政府，从国务院部门到企事业单位，甚至是乡政府、村委会都可以发布“红头文件”。而“红头文件”的表现形式也多种多样，通知、规定、意见、纪要都能够纳入到“红头文件”的范畴之中。因此，社会上普遍将“红头文件”视为政府的权威。

但“红头文件”的制定流程往往天差地别，有的规范，有的只是经过主要负责领导的圈阅，还有的甚至是一把手“拍脑袋”的决定。这种简单的程序如何能把权力关进制度的笼子？剖析一些于法无据或者违反法律规定的“红头文件”的出台细节，我们不难发现，制定环节的疏于管理，正是这些奇葩文件能够“登堂入室”的重要原因。