管道运输价格机制落地 天然气价格改革再迈重要一步

摘要：天然气价格改革的目标是“放开两头，管住中间”，即放开气源和销售价格由市场形成，政府只对属于网络型自然垄断环节的管网输配价格进行监管。

中国经济导报、中国发展网 记者方学、侯帅报道  经8月16日至9月5日公开征求意见后，国家发展改革委正式出台了《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（以下简称《办法》）。两《办法》将于2017年1月1日开始施行，有效期5年。

破题网络型自然垄断

天然气价格改革的目标是“放开两头，管住中间”，即放开气源和销售价格由市场形成，政府只对属于网络型自然垄断环节的管网输配价格进行监管。

“此次国家发展改革委制定出台两个《办法》，既是落实党中央国务院关于深化价格改革、健全政府定价制度的重要举措，也是新常态下优化价格监管方式、推进价格工作职能创新的积板探索，也是适应天然气管道发展形势的客观需要。”国家发展改革委价格监测中心刘满平表示。

据刘满平介绍，目前我国在天然气管道运输价格管理方面还没有系统的制度规定，定价透明度有待提高。而且，现行天然气管进运输价格多数实行“一线一价”，这是在“单气源、单管道”的供气方式下确立的，随着发展，管道连接成网，现行的定价方法已不能适应形势发展需要。“因此，我们在总结天然气管道运输价格管理实践经验、借鉴市场经济成熟国家通常做法的基础上，改革管道运输价格形成机制，并形成两个《办法》。”

“《办法》的制定出台就是破题的基础。”国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长郭焦锋告诉记者，如何“管住中间”便是那个需要解决的“题”。同时，他表示，《办法》的制定出台将为今后出台更多相关政策做铺垫。“天然气管道运输价格和成本监审，是天然气价格改革的基本依据。”

中国国际经济交流中心信息部研究员景春梅同样认为，《办法》制定了一个科学、体系化的核算规则和机制以及价格调整机制。两个《办法》的出台意义重大，标志着跨省输气管道（长输管道）运输价格将实现独立定价，为政府监管网络型自然垄断环节的管网输配价格提供了一个规则，也为最终完成天然气价格改革目标创造了基本条件。

刘满平也表示，两个《办法》的出台，率先在重要网络型自然垄断领域实现价格监管办法和成本监审办法的全覆盖，对构建科学、合理、透明的管道运输价格监管体系具有基础性作用，标志着国内天然气管道运输价格监管向精细化、制度化迈出实质性步伐，充分体现了网络型自然垄断环节“管细管好管到位”的要求。

明确财务独立

与现行管道运输价格机制相比，改革后的管道运输价格机制的核心变化有三点:

首先是定价方法的变化。由原来运用建设项目财务评价原理监管管道运输价格为主的定价方法，调整为按照“准许成本加合理收益”的原则定价，即在核定准许成本的基础上，通过监管管道运输企业的准许收益，确定年度准许总收入，进而核定管道运输价格。

其次是价格监管对象的变化。“监管对象变为明确的管运分离。”思亚能源咨询公司高级经理李蓉为记者介绍这一点变化时表示，与现行的管理相比，《办法》不再以单条管道为监管对象，对每条管道单独定价，而是以管道运输企业为监管对象，区分不同企业定价。另外，定价方法为“准许成本加合理收益”，并细化了价格成本核定的具体标准，规定了八类费用不得计入定价成本。

再者是价格公布方式的变化。由国家公布具体价格水平改为国家核定管道运价率(元/立方米·千公里)，企业测算并公布进气口到出气口的具体价格水平。

国家发展改革委相关负责人表示，这一变化将有利于天然气气源回归商品属性，促进气气竟争，进而实现气源和销售价格市场化的改革目标。

除这三大核心变化之外，由于两个《办法》的制定坚持问题导向，对症下药，监管、激励、监督并重，并通过制度建设构建长效机制，因此亮点颇多：

一是推行独立核算制度。两个《办法》明确要求经营天然气管道运输业务的企业，原则上应将管道运输业务与其他业务分离，暂不能实现业务分离的，应当实现管道运输业务财务独立核算。郭焦锋认为，这一要求，这将为今后整个天然气领域改革创造条件。

二是建立成本约束机制。要求对天然气管道运输业务成本单独归集，对构成定价成本的主要指标如职工薪酬、管理费用、销售费用等明确了具体核定标准；对不得计入定价成本的八种情形作了界定。

三是建立激励机制。规定管道适输价格以三年为一个监管周期，如果管道运输企业在监管周期内通过优化运行提高管道负荷率，使实际负荷率高于定价负荷率，或加强管理、节约成本，使企业实际成本低于定价成本，可以获得超过准许收益率的回报。

四是建立信息公开机制。实行双公开，不仅要求管道企业主动公开成本信息，强化社会监督，约束企业投资造价和运行成本、避免投资浪费和不合理支出，也要求定价部门公开成本监审结论，提高价格监管的科学性，规范性和透明度。

对于这些亮点，中国石油大学教授刘毅军对记者表示，这弥补了目前天然气管输环节定价机制欠规范、价格偏高的问题。“《办法》的出台将使得天然气管道运输环节定价制度化、规范化。”

75%将倒逼管道开放

“以西气东输管道为例，现行的核算投资收益率约为12%，那么实施新《办法》后，价格水平将会下降。”李蓉对记者介绍，新的定价方法是“准许成本加合理收益”，《办法》将天然气管道运输的准许收益明确为税后全投资收益率的8%，准许收益按有效资产乘以准许收益率计算确定。“有效资产随着折旧会不断下降，准许收益也会下降。那么，整个管道运输价格也会呈逐年下降趋势。”

记者看到，两个《办法》中将天然气管道运输的准许收益率明确为税后全投资收益率8%。对于这个数字，国家发展改革委相关负责人表示，这是综合考虑我国天然气管道发展现状、未来管道投资建设需要，以及下游用户承受能力后确定的：

一方面，目前我国天然气管道处于快速发展阶段，主支干线管道总长度为6万公里左右(不含省内管道)，远不能满足今后发展需要。准许收益率定为8%，高于长期国债利利率3~4个百分点，有利于调动各方面投资天然气管道建设的积极性，促进天然气产业发展；另一方面，由于下游用户承受能力有限，准许收益率也不宜过高。

该负责人还强调，8%的收益率是在管道负荷率达到75%时才能取得，在其他因素不变的情况下，如果负荷率低于75%，收益率将低于8%。

“这将倒逼管道开放，为第三方企业准入提供条件。”景春梅表示，8%与75%的关系，迫使企业只有加大向第三方开放力度、提高负荷率，才能获得准许收益甚至更高的收益水平。

8%带来的利于促进管道向第三方开放，只是两个《办法》对我国的影响之一。除此之外，《办法》对投资天然气管道给出的明确的回报预期，特别是适当高于一般工业行业的投资回报率，将有利于激发社会资本投资建设管道积极性。

正如国家发展改革委相关负责人说言，两个《办法》的出台，是落实供给侧结构性改革要求的具体体现，有利于激发市场活力，补足短板，将对国内天然气市场建设和相关行业发展产生深远影响。

也因此，国家发展改革委相关负责人表示，下一步，国家将积极推动政策落实实，并进一步完善相关监管政策。一是2017年将全面启动管道运输企业定价成本监审工作，合理确定定价成本，制定和调整天然气管道运输价格。二是督促地方切实加强输配价格监管，合理制定和调整地方天然气管网输配价格。三是根据两个《办法》在实践中的运行情况，适时对两个《办法》进行完善，并结合国内天然气市场发展情况，积极开展“两部制”价格、热值计价等研究工作，条件成熟时推出，不断提高天然气管這运输价格管理的科学性和合理性。

来源：中国发展网方学 侯帅