管住“一把手”限制权力是根本之策

　　十八大以来，中央反腐重拳频出，反腐成绩一目了然。据不完全统计，截至2014年7月26日，涉及全国31个省市自治区的500余名官员被中纪委先后点名通报。在这些落马官员中“一把手”居多。(2014年8月5日《检察日报》)

　　众所周知，“火车跑得快、全靠车头带”，“工作好不好、关键在领导”，“面貌变不变，领导是关键”。“一把手”是一个地方、一个单位的负责人，是班长。这样的位置，使“一把手”具有多重身份。对上，他是下一级政府的负责人，代表这级政府接受上级政府的领导；在本级，他是该级政府的最高领导者，拥有最高领导权；对下，他代表上级政府，体现对下级政府的领导；对外，他代表政府，是政府的代言人，体现政府的形象。

　　这样的岗位、这样的环境，使他们拥有了相当多、相当的权力。在用人上，该使用什么样的人，提拔什么样的人，重用什么样的人，由“一把手”说了算；在决策工作上，一项工作该不该干，怎么干，干到什么程度，由“一把手”说了算；在批建设施工项目上，该不该批，批给谁，批多少经费，还是由“一把手”说了算。这就让英国阿克顿爵士的一句名言“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”成为一种现实。

　　以报道为例。为了对一把手腐败现象进行深入研究，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华、研究员仝志辉和几个学生助理花了大约一年的时间，手工收集整理了2000年至2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例，包括367名厅局级以上官员。在367个厅局级腐败官员中，担任或曾经担任“一把手”职务的有219人，占大约60%。

　　根据聂辉华的研究，目前“一把手”腐败形态主要包括用人腐败、项目腐败、在职消费腐败以及隐性腐败。分析认为，从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权、权力能够转化为租金、腐败的行为难以察觉或者被惩罚。所以，建议“要减少腐败，尤其是遏制‘一把手’腐败，应该从源头上限制权力，这是反腐败的制度基础。”

　　在笔者看来，党的十八大指出，要建立健全权力运行监督和制约体系，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。十八届三中全会提出，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。习近平总书记多次强调，要把权力关进制度的笼子里。这一切的要义就在于限制权力。所谓“限制权力”，就是要进一步确定官员的管理权限，设定出用权明细表，划出用权的硬扛扛，官员一旦越权即视违规，这比“全方位”的监督机制成本更低，也更容易发现和监督。

　　正因如此，笔者非常支持“管住‘一把手’，限权比监督成本更低”的观点。“一把手”一旦拥有一手遮天、独一无二、为所欲为的至高无上的权力，很容易专横跋扈，也很容易让任何监督都显得苍白无力，更容易导致众多的规定成为镜中花、水中月，中看不中用。所以，只有限制权力，才能把权力关进制度的笼子，才能让所有的权力规范运行，阳光操作，互相制衡，才能有效消除“一把手”的腐败。