空气质量成为地方政府奋发的“刺股锥”

　　来源：中国网　　　　　　　　　　　　2014-08-11

　　大气污染防治法的修改已被列入全国人大常委会2014年度立法计划，十八届四中全会也将进一步推动依法治国、依法执政、依法行政的发展，我们期待着一个与时俱进的大气新法的诞生。

　　作者：林震

　　 林震 北京林业大学人文社会科学学院副院长，绿色行政与生态环境政策研究所所长

　　环保部公布了2014年上半年全国环境质量状况，在已实施新空气质量标准的161个城市中，只有舟山、深圳等9个城市达标，其余152个城市环境空气质量均未达标。未实施新标准的166个地级以上城市中，达标的有105个，达标率63.3%，同比降低7.1个百分点。全国空气质量仍旧堪忧。

　　环境保护部等六部委向各省（区、市）人民政府下发了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）实施细则》。该《细则》一方面是为了明确和细化国务院去年9月10日出台的号称“史上最严”的《大气十条》（即《大气污染防治行动计划》）中规定的年度考核各项指标的定义、考核要求和计分方法，以加快落实考核工作；另一方面，将依据细则提供的计分方法，对各省级政府空气质量改善目标完成情况、大气污染防治重点任务完成情况分别评分、定级，按照今年4月30日国务院办公厅印发的《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》，把考核结果向社会公开，并交由干部主管部门作为对各地区领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，中央财政也将据此调整大气污染防治专项资金，对考核结果优秀的加大支持力度，不合格的则予以扣减。对未通过考核的，实行严格责任追究。如是，则《细则》已成为悬在众多地方政府头上的“达摩克利斯之剑”，考评结果也将成为倒逼地方政府奋发有为的“刺股之锥”。

　　我们知道，制度的生命力在于执行，而制度的有效性则取决于其可行性和可操作性的程度。比起以前很多类似的实施办法来，该《细则》确实要细得多、可操作得多，对《大气十条》规定的各项指标分类、分项、分区域、分阶段，以及具体分值的计算都给出了详细的说明。因此，我们似乎有理由相信，《大气十条》必将落到实处，各地的空气质量也将持续改善。尽管如此，《细则》的实施过程中仍有三个问题值得注意：

　　一是组织领导的力度问题。从国务院的《大气十条》到办公厅的《考核办法》再到六部委的《实施细则》，体现了政策层层落实、逐级细化的过程。然而在三个文件中，对于考核的组织领导体制、机制都语焉不详。《考核办法》只规定“各省（区、市）人民政府应按照考核要求，建立工作台账，对《大气十条》实施情况进行自查，并于每年2月底前将上年度自查报告报送环境保护部，抄送发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、能源局”，“考核工作由环境保护部会同发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、能源局等部门负责，考核结果于每年5月底前报告国务院”；《实施细则》中也只隐含了要日常督查、重点抽查（或随机抽查）和现场核查多管齐下。但对于由哪个具体机构负责考核的组织实施、如何组织实施以及如何保障等都尚无明文规定，或者未见“信息公开”。如此则难免让人忧虑考核的“三公”（公平、公正、公开）问题，担心政策流于形式，欠缺惩治大气治理方面庸政、懒政的力度。

　　二是地方自查的信度问题。由于欠缺独立、主动、成分授权的考评制度设计，目前的考核办法仍以主管部门审核地方政府提供的材料为主。众所周知，我国行政文化中存在着“数字出官，官出数字”的现象。近十年来地方GDP注水严重，每年地方统计总和超过中央核算都在10%以上，最新公布的数据显示，31个省份上半年GDP总和超出全国上半年GDP总量逾3万亿元，虚高12.56%。在地方保护主义和官员追求政绩的双重驱动下，地方政府自查材料中的水分将不可避免。尽管《考核办法》和《实施细则》希望实现考核机制创新，实现由重突击检查、轻日常监管，向强化日常监管、突击检查与日常监管相结合转变，以期挤干水分、保持威慑，但问题的关键更应在于构建一个多方参与、公开透明的治理、监督体系，真正调动地方的积极性和主动性，形成自查自纠、自我监督的良性循环。

　　三是部门文件的效度问题。目前的考核办法还主要是政府行为，由中国特色的红头文件来推行，但由与地方政府同一级别的中央部门来实施，难保不再出现“政策不出中南海”的状况。因此有必要参考发达国家《清洁空气法》的经验，尽快修改、完善大气污染防治法，与新修订的环境保护法相衔接，给大气污染防治工作以强大的法律保障。据悉，目前大气污染防治法的修改已被列入全国人大常委会2014年度立法计划，党的十八届四中全会也将进一步推动依法治国、依法执政、依法行政的发展，我们期待着一个与时俱进、体现社会主义法治精神的大气新法的诞生，不仅够细，更要给力！

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