从“同体监督”到“异体监督”从“单兵作战”到“联合作战”
党的十八大以来，新一届中央领导集体把党风廉政建设和反腐败斗争提到了新的高度，中纪委三次全会和省纪委三次全会提出“推进党的纪律检查体制机制改革创新，改革和完善纪检监察派驻机构”、“积极探索加强不同层级派驻机构建设的有效途径”等要求。兰州市纪委立足全市纪检监察工作实际，在不改变现有的纪检监察机构按部门派驻模式的前提下，按照“点派驻、面派出、全覆盖”和“业务相关、职能相近、对口管理”的原则，于今年2月在全市县区、部门、单位、人民团体和国有企业以及国有控股企业、事业单位划片设立了11个综合派出纪工委，片内平均分管10个单位，有效解决了派驻纪检监察机构监督乏力、职能缺失，力量分散、“单兵作战”等一些突出问题，特别是解决了纪检监察派驻机构同级监督难的问题，推进全市党风廉政建设和反腐败工作向纵深发展。
2014年3月，兰州市交通局原局长颜承鲁因犯贪污罪一审被兰州中院判处无期徒刑后上诉，省高院以颜承鲁受贿犯罪的事实清楚，证据确实充分，原审定罪处刑及适用法律均正确，审判程序合法，终审裁定维持原判。与此同时，兰州市物价局原局长杜明飞一审因犯受贿罪被兰州中院判处有期徒刑15年后上诉一案亦被省高院终审驳回。至此，兰州市交通局原局长受贿案终审定案。
“交通局的案子出来之后，我们就对纪检监察系统的自身建设和机构设置开始反思。过去吧，好多单位有纪检组长，但是有的纪检组长不仅管着自己的事儿，还分管人事、办公室等其他事物，他所在的单位出了事，他自己需要行使监督权，但他自己同时也是被监督的对象。既当运动员又当裁判员，这让纪检组长怎么发挥作用？”兰州市纪委常委、市监察局副局长李俊杰说。结合中纪委提出的“三转”要求，兰州市纪委开始在要求纪检监察机关回归主责主业的基础上，着力想办法探索新的监督体系和机制，以确保纪检监察部门对党风廉政建设的有效监督，而综合派出纪工委的这一做法，就首先实现了“同体监督”到“异体监督”的转变。
“我过去也在部门当过‘一把手’的，纪委书记和纪检组长还得向我汇报工作呢！他归我管，还怎么监督我？现在不同了，综合派出纪工委让纪检组长们更有底气了，监督起来也更有效果。它在某种程度上是某些力量薄弱的纪检监察机关的‘靠山’。”综合派出第八纪工委书记刘健形象地比喻道。
这一制度如何让纪检干部们更有底气呢？还得从它的机制说起。综合派出纪工委设立后，各派驻部门纪检组成为了综合派出纪工委的成员单位，集中了分散力量，综合派出纪工委可以对片内各部门党组开展党的纪律检查工作，可以履行执纪监督问责的职能，从根本上改变了原有的受同级党组领导但又对同级党组及其领导干部进行监督的分散纪检组履职体制，形成了代表上级纪委履行监督职权的综合派出纪工委履职模式，破除了“同级监督”的体制机制障碍。
同时，这一制度突出了综合派出纪工委及其成员专司纪检监察工作的职能，强化了纪检监察干部的专职意识，使综合纪工委对其联系单位的独立监督权和纪律检查权得到了根本保证，增强了监督的权威性，强化了监督检查和查办案件的职能。“这种创新，理顺了监督和被监督的关系、明确了监督执纪职责、形成了部门内部纪检组监督、部门外综合派出纪工委监督的内外共同监督机制，也实现了监督主体和责任主体的分离，变同体监督为异体监督。”兰州市纪委相关负责人解释道。
在兰州市交通局纪检组长李兴俊看来，这项制度不仅让纪检组长更有底气，而且还在某种程度上加强了纪检监察机关的力量。“我们局的很多职能，譬如执法、项目建设等等都在二级部门。但是整个局系统只有一个监察室，加上纪检组长一共配备了3个人。让我们3个人去监督十几个二级部门，这显然是没办法办到的。所以之前出事也是意料之中的事情。”
因此，综合派出纪工委制度在整合力量方面突显出优势。据了解，兰州市很多市直部门纪检组的基本架构为：设有1名纪检组长，监察室最多只有2人。人员分散、形不成合力，这是现实，也是由于编制所限的全国很多地方的实际情况。而现在划片建立综合派出纪工委之后，综合派出纪工委书记可以带领所有纪工委成员对每个片内部门履行执纪监督问责职能。各派驻纪检组形成了一个监督集体，建立了除上级纪委以外的另一支受上级纪委领导的纪检监察干部队伍，集中了力量，整合了人力资源，加强了监督检查和查办案件的力量，有效地发挥了纪检监察的职能作用，并实现了“单兵作战”向“联合作战”的转变。
这一功能的实现，其实得益于派出纪工委制度的组织架构——“2+X”组织设置。“2”即设立纪工委书记和副书记各1名。书记在满58岁的正县级干部中选任，副书记在满57岁的副县级干部中选任。“X”即根据每次工作任务的需要，抽调若干纪检组长、纪检专干参与工作，平时只相对固定1名联络员。“这样就解决了领导职数和人员编制不足的矛盾，有利于有效开展工作。同时，针对市属企业工程项目多、资金流量大，但纪检监察力量比较薄弱的特点，将企业全部纳入纪工委监管名单，扩大监管范围，做好对企业人、财、物等重点环节的监督。”兰州市纪委相关负责人表示。
更让人惊喜的是，之前出过事的兰州市交通运输系统还借鉴综合派出纪工委的经验，进行了进一步的创新和延伸，创造了纪检专干制度。“我们也反思过，之所以出事，很大程度上是因为没有监督，不了解情况，所以有些领导干部的权力得不到约束。鉴于这种情况，我们建立了纪检专干制度，在每个二级单位专门确定一名干部作为我们的纪检专干。纪检专干可以列席本单位的办公会、党组会，对工作日常进行监督。同时，他每个月必须写出一份工作报告给局纪检组，这份报告里就包括：本单位的正常工作情况，主要负责人落实党风廉政建设体系的工作，他自己本人的工作，等等。这样也便于我们掌握情况。”李兴俊介绍道。“从某种程度上说，目前的综合派出纪工委发挥的是巡查的职能，负责把发现到的问题反馈到我们市纪委。下一步，我们会逐渐探索，让他们发挥办案职能，争取在更大程度上发挥作用。”李俊杰说。
从“部门监督”到“片区监督”监督范围更大触角更广
从字面上理解，综合派出纪工委的具体运作程序和方式为：建立综合派出纪工委之后，市纪委将市直所有部门及单位统一纳入了片内综合派出纪工委的监督检查、督促指导和组织协调范围，并明确了由不同的派出纪工委具体负责监督指导。而派驻部门纪检组在监督本单位党组的同时，又赋予了监督其他片内单位党组的权力。“监督触角得到了进一步延伸，拓宽了监督检查的范围，克服了过去监督范围窄、方式少的情况，实现了‘部门监督’到‘片区监督’的转变。”兰州市纪委相关负责人总结道。
既然监督范围更大，而这些纪检干部在履职上也逐步实现了不敢监督到敢于监督的转变，逐渐放开胆子“干了起来”。“综合派出纪工委既可以代表部门纪检组监督同级党组，又可以在综合派出纪工委的统一领导下，代表综合派出纪工委监督片内所有部门包括驻在部门，产生了双重监督身份，实现了内外监督的有机结合，这种监督地位的提升，改变了以往被领导的格局。”该负责人表示。
2014年12月，兰州市纪委通报了13起违反中央八项规定精神典型问题，其中，兰州市森林病虫害防治检疫站设立“小金库”、支付招待费问题就是综合派出第七纪工委在“巡查”过程中发现的。据悉，2005年9月10日至2011年12月10日，兰州市森林病虫害防治检疫站将收取的房租82500元设立为“小金库”，用于发放福利和支出招待费，其中发放福利35400元，支出招待费12329元。原站长王有录2014年1月3日报销6笔招待费共8182元。根据上述情况，兰州市林业局给予王有录党内严重警告处分、行政记大过处分。
“我们在工作中主要是发现问题，然后上报给市纪委。还有一个市水务局的一名科级干部违规给其家属调动工作，也是被群众举报给我们的，查实后也进行了相应的处理。”综合派出第七纪工委副书记苗成武说。据悉，综合派出第七纪工委主要负责对兰州市农口各局、各单位的监督，其所涉及的很多“四风”问题，都来自于基层。因此，综合派出纪工委所行使的巡查功能在接受群众信访和举报方面，作用尤其明显。
随着纪检监察部门在履职方面的深入，综合派出纪工委制度显然还有更多发挥的空间。譬如，兰州市纪委也将逐渐探索，将综合派出纪工委的职能进一步细化和深化，甚至将探索赋予综合派出纪工委一定的办案职能，从而使其在实践层面发挥更多的作用。