清朝的混合所有制经济为什么会失败?

17.09.2014  17:39

  在国企改革日益深化的今天,不断被探讨的混合所有制并非新中国成立后的新生事物。自晚清开埠以来,中国从未停下过探索改革的步伐,而作为改革的重要部分,经济体制的不断完善成为几代人孜孜以求的目标。

  以史为鉴固然重要,但同时应当厘清的是,无论在旧中国半殖民地半封建社会,还是西方资本主义社会,那些代表封建官僚买办资产阶级利益的“国有经济”和代表民族资产阶级利益的“民有经济”之间的关系,与当今中国社会主义社会中,属于全体人民所有的“国有经济”(实为真正的民有经济)与代表中外资本家阶级利益的所谓“民间经济”(实为少数人的私有经济)之间的关系,在性质、地位和作用上都是根本不同的。一国应采取什么样的形式改革和发展经济,只能服从一定社会基本制度所规定的经济发展目的。

  混合所有制并不是一个新生事物,在中国150多年的改革开放过程中一直存在,也一直在探索。

  从历史来看,近代中国尤其晚清在混合所有制实践当中究竟有哪些经验教训,对今天来说可能是非常宝贵的财富。这是本文着力探讨的问题。前人曾经付出的学费,我们不该继续支付下去。

   顶层设计的困境

  中国传统所有制形态主要有两种:业主制和合伙制。

  业主制主要指个体户独资经营。

  合伙制分为两种,一种是资本合作,一种是非资本合作。后者比较少,较典型的就是晋商的“顶身股”,给职业经理人干股。

  近代的混合所有制,主要指的是“官督商办”,这是相当具有中国特色的混合所有制。

  这种混合所有制,并非晚清的发明,很早的时候就出现了,那就是食盐的“官督商卖”。从管仲开始,盐都是国有的,但未必都是国营的,政府往往授权一些民营。到了明清两代,政府基本退出了食盐的生产、运输和销售等具体运营,从开采一直到销售全部都交给私人去做,这种经营权叫作“引权”。政府把这个引权交给商人,对商人们进行严格监管,给予优待政策,甚至连盐商子弟在考公务员时可以享受的优惠都考虑到了。盐商权利与政府的关系,就形成了一种特殊的混合所有制形式。

  这种混合所有制,产权的边界其实是模糊的,埋下了很多隐患,不过也因为其“模糊”,避免了明晰产权本身带来的成本,历朝历代用起来方便,也就基本没去费神考量如何建立明晰的产权。

  晚清开始第一轮改革开放时,西方的所有制形式,已经发展到了以公司为“主体”的阶段,从特许主义原则(以东印度公司为代表)向准则主义原则迈进。1837年美国康涅狄格州推出了《公司法》,随后英国在1844年颁布《股份公司法》,法国在1870年颁布《法国商法典》,德国在1892年推出了公司法。中国的公司法则是在1904年,从年代来讲,中国并不比人家落后多少,我们的问题是在全面推开的时候比人家慢,并且走形,这是无论制度建设还是器物建设方面的一大中国特色。

  即使在颁布了公司法之后,中国在相当一段时间,都没有推行有限责任的法人制度,所有制上无论形式如何,都是无限责任。

  中国近代第一轮改革开放当中所推行的各种制度设计,虽然看上去是学习西方的,但跟西方还是有很大区别。我们与西方最大的区别,在于中国特色的资本主义,并非生产力发展到一定程度之后,生产关系自然而然产生的一种变化,而是我们人为加快了这种进程,目的是为了通过商业、通过资本来救国。

  中国近代企业刚起步的时候,主要是军工,尤其是四大纯国有的军工企业:江南机械制造局、金陵机器制造局、马尾船政局和天津机器制造局。到19世纪70年代才开始大力推行民用工业。当时李鸿章等人大力呼吁发展民用工业,以此获利,推动国家的财政能有更大的增长,更能从容应对中国的国防危机。

  如何发展民用企业?采取什么样的所有制?这是当时摆在顶层设计者面前的难题,他们最终放弃了“纯国有”和“纯民营”两种选择。

  此前实践已经证明,纯国有的所有制形式经营效率非常低。当时的国有企业,包括江南制造局、福州船政局这些大型企业,巨额投资并未产生相应的回报,浪费、腐败现象十分严重,甚至到了造军舰不如买军舰便宜的地步。这背后,除了技术原因之外,就是在漫长的制造环节当中,很多人都在寻租。

   民间自发的制度变迁

  当时的中国企业家,面临的最大挑战就是来自洋商的竞争。以当时最主要的行业航运业为例,外资轮船公司在中国多到十几家,大的就有四家,几乎垄断了中国的航运市场。面对竞争,中国传统的航运业者,想到的第一个办法,是请求政府给予特殊的政策庇护,希望通过行政命令的方式获得某些垄断特权,同时提高运费获得利润。这样的请求最终没有获准,因为有西方国家盯着政府呢,自从鸦片战争之后,西方国家的力量是政府绝对不敢忽视的。

  19世纪60年代,中国商人们最为起劲的,就是要求特殊政策的保护,这是相当具有中国特色的现象,商人们对短平快政策的向往远远超过对法制的向往,几乎没有人提出来说我们要在提高自身竞争能力、建立统一的规则,讨论的几乎都是如何借助行政权力对自己进行扶持、对外商进行限制。这种对政策工具的过度依赖,对法律工具的过度忽视,可能正是贯穿国史一二百年至今的关键问题所在。

  指望通过行政权力进行垄断,此路不通,中国的企业家们怎么办?他们自发地进行了制度上的“创新”,相当具有中国特色,主要就是“诡寄经营”和“华商附股”。

  “诡寄经营”有两种,一是雇佣或承包西方公司的船,二是将自己的船挂靠到外资名下,以后者居多。1865年,到牛庄(当时是一个非常重要的口岸)的274条外籍船只,就有237条是中国实际拥有的,占86%,“诡寄经营”的规模相当大。

  什么叫“华资附股”?就是中国人向外资企业进行投资包括航运公司在内,在华外资企业都有大量的“华资附股”。比如,1862~1873年上海有5家外资轮船公司,实际上除了英资的太古公司之外,其他四家如美资旗昌、英资公正、北青、华海,实际上都是中资占了主流。在这样的风气下,老外到中国生意特别好做,他只要带点启动资金过来就可以在中国就地筹集资本。这种“假外资”的比例到什么地步?根据学者统计,涉及外商附股的外资企业资本金的总额是4000万银元,华资占股40%以上,也就是1600万银元。这是一个非常高的比例。在某些外企公司,比如说中国玻璃公司、大东会通银行,华资高达80%。

  为什么会这样?一方面是中国的投资渠道比较狭窄,不畅通,社会信用度和信任度都很低;另一方面是外资的身份可起到两种保护作用:一种是避免遭到公权力的伤害,对于外资企业,大清国的官吏还是不敢敲诈勒索的;二是节省税负开支,外企只要缴纳5%的关税及2.5%的子口税,就可以在中国内地自由流转了,不必担心到处林立的厘金关卡,这就意味着比内资企业要节省数倍、甚至数十倍的税负。

  当然,“华资附股”中,中国商人也容易处在被外商们宰割、盘剥的地步,李鸿章他们在推行“官督商办”这种混合所有制时,就考虑到了要把那些被外商盘剥的“华资附股”释放出来、吸纳过来,当然,关键在于中国企业家们要在外资盘剥之害与政府盘剥之害这两害中,取其轻者而从。从清末的实践看,中国企业家们似乎更对政府盘剥感到恐惧和没有信心。

   大清特色混合所有制

  权力在中国资本主义起步的时候,最初扮演的角色是正面的,也是必须的。

  中国资本主义起步时存在两个很大的问题,资本稀缺和平台稀缺。资本稀缺表现为资本少而散,投资工商业意愿低。平台稀缺表现为投融资平台和信用交易平台的稀缺。在当时的情况下,只有政府才能弥补这两个缺失。

  权力第一起到了信贷的功能,财政直接投资、或者间接提供担保;第二搭建了投融资平台和信用交易平台,一定程度上弥补了社会信用和社会信任不足的问题。

  权力究竟给企业带来了哪些资源呢?

  第一是提供资本。

  当时中国的资本市场非常落后,开始改革时,根本难以吸纳足够资本发展企业,大多数大型企业起步时,都依靠政府提供的直接融资。比如轮船招商局起步的时候,筹集不到资金,政府拿出了20万军费,否则难以启动。其他不少企业,如上海电报局、漠河金矿、开平煤矿等,都是靠财政的投入才得以诞生、得以维持。

  政府投入了这些钱,其性质如何界定?需要特别注意的是,在这一轮混合所有制实践中,清政府坚持了一点:即便投资额巨大,也尽量不在企业占股,所投资金则作为贷款,并且是低息甚至无息的。这个原则,清政府基本能坚持得很稳定,无论在这些企业经营顺利时还是坎坷时。政府有这么多钱投在其中,要派人进行监管,应该是合情合理的事情——当然,监管的模式、方式、效率如何,是另一个层面的问题。后世大多数研究者,仅仅从产权登记的角度,认为政府既然不占股份,就不应干预企业,对“官督”从根本上予以否定,却回避了如何监管国资安全的实际问题,显然是片面的。

  对于政府所投的这些款项,如何认定其性质?政府既然不断强调这并非股份,显然不能将其当作资本金;同时,政府又因此为“官督”找到了合法性,显然也不能简单地当作财政贷款,否则贷款方亦没有理由直接干预企业经营。最为合理的定位,或许是“股份化债券”。国资在“官督商办”中的“股份化债券”定位,正是造成“官督商办”是实际上的混合所有制的根本原因——尽管国资基本上并不直接持有股权。

  第二是提供市场。

  那就是所谓的“专利”,这并非我们当下讲的“发明专利”,而是基于一定时空的市场垄断的“专享利益”。比如办一家企业,就规定在方圆多少范围内、多少年限内,不再批准第二家,以确保这家企业的市场地位。如招商局作为航运企业,就享受了垄断政府运输业务的“专利”,比如漕粮。招商局的运费大大高于外资航运公司,但政府要扶持它,还是选用它。这种扶持,起步的时候的确有极大的帮助,但扶得久了,企业对此也形成了依赖,对自己的发展就缺乏压力和动力了,最后还是害了这个企业。这种专利是双刃剑,有保护培育的作用,也造成新的垄断和不公,既迟滞了这家企业本身的发展,也压制了其他企业的发展。

  第三是提供身份。

  中国是一个官本位的社会,对企业家的扶持,就包括基于企业家一定的政治身份。这对于企业家与官场打交道时,的确是一种极好的保护,可有效减少摩擦力。

  政治身份的授予或者获取,主要的渠道就是“捐纳”,也就是百姓常说的“卖官”。其实,“卖官”的说法并不确切,自秦代开始,中国各王朝都有捐纳,但一般是只“鬻爵”不“卖官”,捐纳者获得的仅仅是政治身份和礼遇,并不实际掌握权力,这是底线。晚清的后期,底线总是被突破,捐纳者能够获得实职,这就加剧了官僚机器的腐烂和政权的崩溃。

  提升企业家政治身份的另一种路径,是官员们带着“救生圈”下海。这些官员企业家一身两制,最初固然有率先垂范、鼓励工商的作用,但后来演变为另一种形式的“与民争利”。

  总之,在推行“官督商办”这种混合所有制的初期,权力对资本的扶持作用,是显著的。可以说,如果没有权力的扶持,中国的资本主义是无法起步的。

  但是,权力与资本的这种关系,也带来了相当多的弊端,这种混合所有制形式,先天就带着强烈的病毒性。

  第一,权力作为重要的生产要素投入之后,令资本市场的发育受到极大的关联影响,而资本市场本来是可以作为投资者用脚投票的主要杠杆的。官督商办的混合所有制企业,虽然也能上市,但几乎所有股票都是记名制的,转让成本十分高昂。同时,权力的过度介入,令这些企业在股票市场上出现了严重的投机化倾向和内幕交易现象,企业的信息透明度极低,暗箱操作居多。如此依赖,企业的“外部治理”机制难以建立。

  第二,作为企业内部治理最为重要的股东大会和董事会,基本虚置。尤其是企业高管的人事任免权,都集中在政府监管部门手中,股东包括大股东,对企业的核心问题缺乏发言权。政府所任命的高管,与股东们的主流利益未必一致,导致日后严峻的委托代理失控问题。

  正是在外部治理和内部治理上的机制缺失,造成这些混合所有制企业腐败横生。

  第一个问题就是人事腐败,高管们在企业内部任用私人,拉帮结派。

  第二个问题是营私舞弊,因为在这类混合所有制之下,实际出资人在企业中的权利缺乏制度化的保障,受委托的管理人获得了巨大的寻租空间,时人所谓“正如肥肉自天而将,虫蚁聚食,不尽不止”,何况,这块肥肉的一大部分还是政府投资,“虫蚁聚食”更是没有心理障碍。

  第三个问题是政府的摊派。在政府看来,给了你企业这么大的支持,在政府需要的时候,企业做些贡献,也是天经地义的。问题在于,如何摊派、摊派多少,都没有明确的规则。规则的缺乏,导致了政府与企业双方博弈成本的升高,也给主事的官员提供了极大的寻租空间。

  那个时代改革的最大问题,就是在于萝卜快了不洗泥,在应该建立规则、可以建立规则的时候、地方,没有建立规则,可以把水澄清的时候没有去澄清,最终,潜规则取代了显规则、浑水取代了清水,时间一长,无论是政府还是企业,都习惯了潜规则、习惯了在浑水中游泳,后世对此更形成路径依赖,导致中国的政商关系长期地陷在潜规则的浑水泥沼中无法自拔。

   伪民营化:混合所有制的终结

  甲午战争战败,中国开始全面反省,其中很重要的一条,就是认为我们与日本相比,在民营经济的扶持上大有欠缺,这导致了所有制形态上的巨大变化:那就是混合所有制的“官督商办”开始逐渐让位与纯民营企业。

  此时,在混合所有制的推行上,还有过短暂的其他尝试:比如刘坤一、张之洞等,试图推出“官商合办”企业,这是政府与民间共同持股的真正的混合所有制,但这种尝试基本被中央叫停,原因主要还是在于:大清中央坚信经济的发展最终要靠民营,对国营的效率坚定地表示不信任,并坚信政府不应该在企业中持股。李鸿章说过:“事可归商办者,深忌改归官办,”能够放给市场、放给民营企业去做的,千万别由政府来做。这样的思想认识,即便在今天,也是值得称道的。

  甲午之后,尤其是戊戌之后,对民营企业的扶持力度,不仅“空前”,甚至有些“绝后”。与戊戌年在政治上的不断折腾相反,以推进民营为主线的经济改革丝毫没有停滞。这一时期,中国开始了又一次工业化浪潮,所有制方面也从混合所有制大踏步转向纯民营,但在操作中,却出现了大量的“伪民营”现象。

  第一,原先大批的混合所有制企业,改制成了所谓的民营企业,此前作为“股权化债券”的国有资本,有的退出了,有的则被就地“消化”进了私人的腰包,改制进程普遍出现了原先的国资代理人瓜分资产的现象,这些占据了优势地位的既得利益者,利用权力、信息方面的优势,将国资演变为私人资本,并进而攫取了这些企业的控股权。

  第二,则是大量的官员,带着强大的政府关系支持,直接下海,将权力直接转化为资本,而且是所谓的民营资本。这一时期创业者中,大多数都有官方身份,有的固然是企业家捐纳而获得的乌纱帽,有的则是官员通过旋转门直接成为商人。

  更为典型的,是当时最大的产业铁路业,在推行了全面的私有化之后,因为民资依然薄弱,无法应对资金密集型行业的需求,结果,他们获得了一个堪称全球奇葩的政策:可以在一定范围内向民众摊派征收资本金,这被称为“租股”。在一些工商欠发达的地区,如四川,“租股”在铁路建设资本金中所占的份额,几乎达到100%,而那些“被股东”的民众,却无法行使股东的应有权利。

  如此一来,大清国迅速崛起的这群所谓的“民营企业家”,实际上正是户部一直批判的既得利益集团,他们“挟官以凌商、挟商以蒙官”,将大清国的民营资本主义实际上转变为了权贵资本主义。在晚清的企业中,真正靠自己打拼而成长的草根企业,很少,更无法在经济、社会生活中获得发言权。这样的民营企业,一方面因为所有制的改变,不再如混合所有制那样,还要接受政府纪检监察系统的监督和制约;另一方面,又因为股东大会、董事会等内部治理机构的缺失,其经营者实际上也脱离了股东的监督。

  实际上,到晚清最后时期,在表面上大力推行的民营企业,实际上已经成为既得利益集团的游戏,改革已经被他们彻底绑架。正是这个既得利益集团,既不忠于政权,更不忠于人民,而是在“官民”之间上下起手,最后成功地“离间官民”,而推动了清政权的灭亡,并令晚清50年的改革开放彻底走向绝路。当然,在这种大棋局之下,无论是混合所有制,还是纯粹的私有制,也都无一例外地成为既得利益集团的殉葬品。

   大清混合所有制实践对今天的借鉴

  回顾历史,我个人有如下一些认识:

  一、混合所有制的尝试,在一百多年前就已经有过,并非当下创新,因此,对历史经验和教训进行总结、尤其是从“技术”层面进行总结,十分必要和重要;

  二、在晚清推行的“官督商办”混合所有制同时,日本也有同样的实践,但中日两国的实践却又不同的结局,其中的原因值得认真分析。有一点是可以肯定的,日本的“官督商办”,在制度和规则设计上,比中国的要精细得多,而规则的明晰,令政府的权力边界得以明晰,有助于在一定程度上把权力关进笼子里,避免了中国式的问题;

  三、自近代改革以来,前人一直在探索所有制问题,这种探索在长达68年的革命时期(1911~1979年)被日渐僵化,如今再次面对。而探索所有制问题的基本前提,是技术化、去意识形态化,无论朝野都不应将其政治化,否则难以探索尝试;

  四、所有制改革绝非万能神药,它需要各种配套,尤其是法制的配套。因此,这一改革时一个漫长的过程,不能有大跃进心态;

  五、如何试水、以及如何保护试水者?试水者又如何自保?或许,试水者应该首先尽可能地推进相关法规、至少是相关政策的完善,而不是先摸了石头再说。改革开放到了新阶段,不能再一味地依靠胆大者的试错,而应该在同步推进制度上进行探索,否则试水者们往往会从“先驱”变为“先烈”,这种前景会令试水者们裹足犹豫——毕竟如今的试水者作为“有产者”,完全不同于三十年前那些一无所有的试水者了。

  六、法制是关键,没有对罪与非罪的严格标界,尤其是没有“审判独立”,则混合所有制的推行很难避免政治化的摇摆,容易陷入丛林状态。

  七、政府信用是基础,而这恰恰是中国改革中最为稀缺的资源。如何实现并巩固政府职能的转换,由法律来划定公权力的边界是基本前提,在这个转型期,如果没有对越界的政府行为作出一系列标志性的司法惩处,政府信用的重建将非常艰难。

  八、国资委目前推出的四项改革(改组国有资本投资公司、混合所有制、董事会实权化、纪检组试点),其实是一个整体,尤其是董事会实权化,对混合所有制十分关键,不可割裂。