（2014年第37期）市级统筹的推力有多大——山东省潍坊市教育治理启示录

编者按：6月6日，《中国教育报》首版《教改先锋重大典型报道》专栏刊发题为《市级统筹的推力有多大——山东省潍坊市教育治理启示录》的文章，对潍坊市深化教育改革、加快教育治理能力现代化采取的有益举措作了深入报道。教育报按语为：“潍坊教育放权不是不要权力，而是改变权力的运行方式，尤其是做好权力的分配，让改革的各个利益方都找准自己的位子，明确自身的权力边界和责任范围，各司其职、各显其能，形成“多中心、多主体”的事业发展格局，而这正是教育治理时代所要探索解决的问题，也是推进治理体系和教育治理能力现代化的必然追求。”现将全文辑录如下，供大家学习参阅。

这里的学生不再为考试发愁，中考在即，校园里丝毫感觉不到“大战”的氛围，初三年级的体育和艺术课照常开设，学生每天照例在操场打篮球。

这里的老百姓不再为子女教育发愁，因为好学校很多，就近入学已成惯例，而且孩子课业负担不重，考试形式多样，高中和中职道路畅通，升学不再走“独木桥”。

这里的教师不再为升学率发愁，无论“小升初”，还是“初升高”，学生的分数和名次都不是唯一的标准，学校可以自主开设各种课程，培养学生的兴趣和能力。

这里的校长不再为办学之外的事情发愁，因为有了校长职级制等保障，校长有足够的时间和精力琢磨教育、安心办学。

这里的教育局不再为改革的环境发愁，因为教育发展赢得了党委和政府的重视，政府各部门都把发展教育视为“自己的事”，要政策有政策，要投入有投入。

这里是山东省潍坊市，一个拥有近千万人口的地级市，一个不断为全国贡献教改经验的地方。

今天，潍坊150万名学生和300多万名家长正享受教育改革带来的巨大“红利”，而全国大多数地区还在为“深水区”教育改革艰难求解。很多人带着问题而来：为什么是潍坊，这里的教育改革何以能持续十余年而成正果？市教育局如何当好统筹大区域教育改革的“操盘手”？

行政命令推进的办法咋失灵了

改到深处是体制。靠开会、发文件已经难以逾越体制的壁垒，市级教育管理者必须自我担当，勇于突破。

在很多人看来，教育顶层设计和统筹权在中央和省里，农村义务教育又是“以县为主”，现行教育管理体系并没有给市级教育局很大的作用空间，除了批转文件、上传下达，似乎没有更大权力，也不用承担更多责任。

不过，潍坊市教育局却是另一番样子：从一般职员到科长、局长，从辅助部门到核心科室，日常工作状态不再是“坐办公室”，所有人都参与具体改革项目，人随事走，各尽其能，整个教育局像一台高速运转的机器。

这种状态并不是一开始就有。10多年前，潍坊市教育局并没有现在这么多事，工作压力却远比现在大。

那时候，经常有家长向市教育局抗议孩子学业负担过重，甚至有人直接写信给局长：“你们早上到大街上看看吧，第一批行人除了环卫工人，就是学生和家长。孩子们连觉都睡不足。

那时候，每到教师职称评聘期，市教育局就成了接访室：咨询政策的，托人找关系的，投诉举报的……各路人马纷至沓来，几乎要踏破门槛。

那时候，全市中小学有935名副科级以上干部，“科级校长”和“处级校长”一抓一大把，唯独少有教育家型校长。有些县区教育局开业务会，县一中校长甚至因为自己级别高，懒得亲自参会。

那时候，市教育局也在大力推动课改，要求“开齐开全课程”、“重视培养学生的综合素质”，文件发了一个又一个，但持续几年也没能改变区域教育生态，学生课业负担依然很重，老百姓对教育还是有种种不满。

市教育局领导反思：是教育管理部门不作为？不是，从局领导到各科室负责人凝心聚力搞改革，毫不倦怠。是工作不敬业？不是，我们用力推动课改，仅规范中小学办学行为的十条规定就印制了3万份，张贴到全市每所学校的每一间教室，大会、小会不间断要求，检查评估督促力度很大。可为什么改来改去还是在原地打转，为什么一切问题最终又都怪到了教育局头上？许多屡禁不止、破解不力的问题根源究竟何在？思来想去，问题似乎只有一个：教育体制不改，市教育局能有什么办法？

如果中考制度不改，教师还会拼命给学生布置作业。

如果评价教师和校长的指挥棒不改变，学校依然会片面追逐升学率。

如果学校行政级别不取消，校长还会去追求官位，偏远农村地区的学校还是没人愿意去。

如果权力还攥在行政部门手里，现代学校制度建设就是一句空话。

每每碰到这些问题，就仿佛遇到了一道道谁都无法撼动的壁垒。

对此，很多人又无奈地摇头感叹“太难”，或止步不前，或绕道而行。

潍坊市教育局局长张国华说：“各级教育管理机构都担负着无法相互替代的责任，任何一级不作为、乱作为，都会成为基层改革的严重障碍。我们要认准市一级的责任和担当，以市为主构建一个区域教育一体化的运行机制、联动机制，统筹教育发展。”

为了孩子的今天和明天，潍坊教育改革者选择先行试水。

没有本事怎能为老百姓办成事

教育管理机关不能一成不变，应该是一个灵动的、根据任务随时组合的高效办事机构。管理重心下移，每个工作人员都有责任田。

潍坊的教育改革始于内部，而且是被“逼”出来的。

“改革的目的是要办人民满意的教育，但制定改革方案时，没有老百姓说话的份。教育局科室条块分割，只对上不对下，老百姓的诉求即使反映上来，也很难得到解决。时间长了，问题越积越多，老百姓的意见越来越大。”

“过去，我们习惯于坐在机关发文件、开动员会。现在看来，行政单一推进的方式失灵了，就减负论减负、就课改说课改的单项改革也走不动了。要改，就得综合改革，整体推进。”

这些尖锐的自我批评，源自2008年潍坊市教育局领导班子的一次专题会。这次会议促成了教育局职能的一次重大转变：建立一个综合性教育服务平台，让行政人员与老百姓面对面交流、零距离对接。

很快，“潍坊市教育惠民服务中心”挂牌开张。教育局通过报纸、广播、电视向全体市民承诺：凡是涉及教育的咨询和需求，均可到这个“一站式”服务大厅寻求帮助和解决。

为了方便群众办事，中心设立社会培训、校企合作、校友资源开发、家庭教育、学生资助管理、咨询与投诉、师范类毕业生就业服务、出国留学8个分中心，与老百姓关系密切的事项从教育局相关科室剥离到此。教育局12名工作人员进驻中心现场办公。

每天，惠民服务中心的电话应接不暇，老百姓把积压已久的教育诉求、意见和建议源源不断地倾诉于此。

简单的咨询工作人员当场即可答复，但多部门共管的问题，工作人员不知道该怎么办。

局领导态度鲜明：老百姓的事无小事，问题牵涉到哪里，就追溯到哪里。

为此，教育局摸索出一套新的工作流程：

——采用“前店后厂”的办法，现场处理不了的问题，随即交后台相关科室办理。重大问题直报教育局主要领导，立刻处理。

——建立每日、每周、每月工作报告制度，筛选出老百姓关注度高的问题，提交局领导办公会研究。

——实行“项目制管理办法”，单个科室解决不了的重大难题，以项目的形式在教育局公开招标，可以跨科室，甚至可以请外埠专家参与。“钱随事走”，每个项目都单独编制经费预算。项目完成，由局考核小组进行评价。年终考评，不再以科室为单位考核，而是按项目考核，谁解决了老百姓的教育难题，谁就是优秀。

惠民服务中心如同一条巨大的章鱼，把触角伸到千家万户，把需求直接传输到教育局的中枢系统。常常是为了老百姓的一个电话，从惠民服务中心到市教育局机关科室、局领导全部行动起来，不解决问题誓不罢休。

2008年9月的一天，一位农村家长来电，称自己小孩的英语教师讲满口“土话英语”，孩子听不懂。教育局迅速与人社局、编办、财政局等部门协商，为每一所农村小学补充一名英语专业教师，当年就补充636名英语专业大学生，使30多万名农村小学生告别了“哑巴英语”、“土话英语”。

市教育局搭建起了与全市百姓对话的平台，并且承诺每个诉求都要落到实处。

惠民服务中心虽然赢得百姓的喝彩，但潍坊教育决策者认为，这种“守株待兔”解决问题的方式还没完全到位，要让机关干部走出办公室，走进社区和学校，主动寻找并化解难题，使每一个教育管理者成为改革的责任主体。2009年，市教育局将机关工作人员全部纳入督学队伍，每个科室负责一个市级责任区。

和老百姓、学校接触多了，教育局工作人员的观念也变了。市教育局党委副书记徐有礼说，基于问题的改革拆掉了机关科室之间的藩篱，工作始终围绕重点和难点问题进行。而责任区的确定释放出每个个体的活力，加上前后衔接的运行机制，任何疑难问题都没有推诿的余地，都在想方设法化解。

市教育局机关全员推进教育改革，并用自己的业绩，连续几年在全市行风测评中夺冠。

“第三方”来了会给教育添乱吗

“第三方”的参与，使决策、执行、监督全过程变得透明。教育局把自己管不好、管不了的事情让出去，倾力筹划全市教育改革这盘棋。

惠民服务的门开得越大，教育问题暴露得就越多。

老百姓的求助电话如雨点般打来：某村小的教师体罚学生了，某镇中学的孩子因为没及时交餐费饿着了，某私立幼儿园给孩子吃保健品了……

督学人员也屡屡遭遇难题：督查时看到的是一张合格的课表，可过后另一张加课的课表又在运行……

井喷式的问题考验着潍坊教育改革者们的智慧：市教育局就50多个人，面对4000多家教育机构、150万名学生、300多万名家长，即使全体出动也力不从心。小部门如何服务大社会？

市教育局决定借助外力，请“第三方”来参与。潍坊创新教育管理评估中心下属的督导巡视团与市教育局签署合约，承接日常督促检查任务，对老百姓的投诉“件件必查、有诉必应”，同时接受教育局及学生家长代表的测评，测评过关才可以拿到相关费用。

督导巡视团由退休的老校长、老督学组成，个个火眼金睛，而且盯上问题就不撒手。这些年，老督学们奔走于12个县（市）区、119个镇街的3000多所学校（幼儿园），查处投诉5200余件。现在，家长投诉违规问题的少了，开始为学校办学出谋划策了。

督导巡视团的介入，改变了潍坊教育的权力格局。原来，教育局既是运动员，又是裁判员，什么都想管，但又管不好。现在，社会力量参与督导，对学校评价有“一票否决”权，原先那些难办的、碍于情面的事全都解决了。

“第三方”的权力不仅于此，甚至还参与了全市教育决策。2013年，不少学校反映年底评优表彰太多，加重了基层单位的负担，要求“瘦身”。办公室主任周少平说：“当初设计这些项目，也是为了推动学校发展，鼓励校长教师成长。现在有问题，就让基层决定吧！”

于是，潍坊创新教育政策研究院受市教育局委托组织相关方评议，11名校长和教师代表对55个表彰项目逐一“诊断”，最后只保留11项。

很多人惊讶于潍坊市教育局的大胆：决策前，让第三方机构组织利益相关者听证；实施中，让第三方机构组织专家参与过程性监督；事后，让第三方机构独立进行效益评估。

“第三方”的深度介入分走了市教育局的部分权力，一切不再是教育局独家说了算。而这个结果恰恰是张国华所期待的：“把权力让出来，我才有时间和精力研究、谋划和统筹全市教育改革这盘棋。”

一步踏进“深水区”是啥滋味

任何改革方案都不可能完美。在实施中，哪儿不合适就改哪儿。改革不停步，连续搏击，“深水区”里才能畅行无阻。

凭借精心建立起来的内外呼应、上下协同的联动机制，潍坊直接踏进“深水区”，向阻碍教育改革最坚固的壁垒发起冲击。

早些年课改探索使潍坊改革者明白，只要中考这个杠杆不改，素质教育就永远无法落实。既然病根在此，那就先啃中考这块“硬骨头”。

当初设计新中考方案时，全国都没有可借鉴的经验。市教育局的策略是，只要有利于孩子健康成长、有利于推进素质教育，哪儿不合适就改哪儿。

过去，虽然也要求开足开齐课程，但非考试科目常被主科挤占。新中考把12个科目全部纳入考试范围，采取组合录取，同时把音乐、美术和信息技术也列入考查科目。

过去，一考定终身，很多孩子的潜能没有发挥出来。新中考实现多次考试，从初一开始，学生可以在不同时段选择参加不同科目的考试，可提前考试，也可重考，选取其中的最好成绩。

过去，一分之差就可以决定孩子的命运。新中考用等级标准取代百分制，同属A等的90分和99分不再有任何区别。

过去，高中录取按成绩排序，先重点后一般中学。新中考赋予每一所高中自定录取标准的权力，让不同资质和兴趣的孩子都能找到适合自己的学校。

中考涉及百万学生的利益，触及万千家庭的神经。改革方案虽已在市长办公会通过，但还要征得老百姓认可。市教育局在当地发行量最大的《潍坊晚报》开辟专版，详细解读新中考方案。同时，数部热线电话开通，静候家长的投诉或咨询。

一天、两天、一周过去了，没有一个电话，出奇的平静。当时的民意测验表明，家长满意和非常满意的高达96.9%，学生满意和非常满意的也达到92.3%。

“原来，老百姓早就盼着这样改了。改革尊重民意，民众自然会支持！”张国华说，老百姓暂时没有意见，并不意味着中考方案就是完美的。实施过程中还会出现问题，只要有合理意见，就随时吸收改进。

从2004年小范围试水到2006年全面铺开，再到今年的不断完善，潍坊中考改革一直处于进行时，几乎每年都有变化——

有人担心，综合素质难以评价可能流于形式，来年中考就把综合素质评价细化，并在录取时将综合素质等级与语、数、外三门学科等级等值对待。

有人反映，现在的孩子缺乏运动、体质下降，来年中考就把体育与健康考试成绩纳入，并赋予很高权重。

有人建议，能不能给偏科的孩子吃“偏饭”，来年中考就允诺“经过社会中介机构评估达到5星级的高中”扩大招收特长生，让那些在某些学科或某方面有特殊才能的“偏才”、“怪才”不受总分限制而破格录取。

有人抱怨，综合素质评定单凭高中看材料确定容易造假，来年中考就改为“谁了解谁评价”，下移到初中，并细化评价标准，长期追踪。

……

潍坊新华中学学生家长刘国梁告诉记者，作为家委会的代表，他参与了综合素质评价听证会。虽然自己的孩子未获A级，但全透明的过程让他心服口服。

中考改革赢得了老百姓的赞许，但潍坊教育改革者明白，要真正改善教育生态，还有很多壁垒要突破。

——中考之后，为了让学生有更多选择和更好出路，潍坊花大力气发展和壮大职业教育，打通普高与中职之间的隔断,使职业高中学生和普通高中学生一样有机会考大学。

——如果校长不懂教育，任何改革方案都会搁浅。2004年，他们推出校长职级制改革，实行以业绩为主导的职级评定制度，将中小学校长的任命权归到教育部门。从此，那些想到学校混级别的行政干部没戏了，一大批懂教育的行家成为推动改革的主力军。

——现代学校制度的核心是让学校有办学自主权。市教育局把招生自主权、中层干部和教职工的聘用权、职称评定权、经费使用权、教职工收入分配和考核权等统统还给学校，让学校成为有权的改革责任主体。

——如果只有几所优质公办学校，家长依然会拼命择校。潍坊实行“社会投资建学校、政府支持出师资、学校收费保运转、部门协调抓监管”的民办教育混合体制，真正实现了“要择校、有民校”。

——如果管教育的官员不了解教育，很可能会瞎指挥，甚至把教育改革引向歧路。市教育局协调组织和人事部门，给县区教育局领导任职划定了门槛：局长必须有从教经历或毕业于师范院校；领导班子中有教育工作经历的人员不得少于2/3，原则上要有担任过校长职务的人员。

只有敢于突破，才能渐入佳境。潍坊教育改革的每一次突破都是基于具体问题的解决，每一次突破都在给教育松绑，每一次突破都拓展了孩子们轻松成长的空间。

“松绑”后的学校什么样

改革的目的是回归教育的本质，选专家当校长，让校长解放师生，使教和学的过程变得轻松和快乐。

“松绑”后的学校是什么样子？校长、老师、学生的状态又有怎样的变化？

“过去，评价校长的权力在局长，校长紧紧围着局长转。现在，星级学校评定时，考试成绩只占30%，而规范办学、课程实施、学生综合素质、社会及家长满意度等占70%，校长要紧紧围着教师、学生和家长转，全部的心思都用在教育教学上。”潍坊一中校长于允锋说，考核评价导向变了，校长的工作重心也变了。

于允锋每天都要进教室听课，从中了解师生的状态和需求。他力推分层教学，尝试走班选课，开设近200门选修课程，把陶艺、篆刻、风筝制作等都列入校本课程，受到学生欢迎。

潍坊商业学校校长于建平认为，自己最大的变化是从四处求人的“社会活动家”转为“专心办学的专家”。他说，在经费和生源都吃紧的年代，做校长是一件很难很苦的事。现在，这些难题政府都化解了，职校校长的使命是为潍坊培养最需要的技术人才。

校长职级制引领校长全面走上了以业绩论英雄、以教书育人为核心的专家成长道路。市县两级财政每年拿出1600万元用于校长的职级工资，教育部门根据绩效考核，对“初、中、高、特”四级校长按照本人工资的25%、35%、40%和80%发放。

校长职级制的实施，使学校不再是“做官”的地方，校长们也不再为行政级别挑选学校，而是更看中哪里更能实现自己的理想和价值。

正是抱着这种想法，周军清选择到高密市姚哥庄小学任校长。

2011年，他到这所地处城乡接合部的小学时，生源流失得没剩多少。通过提振教师士气、提高管理水平、改善校园环境、寻求村党支部支持等措施，姚哥庄小学成功“逆袭”，学生数从当年的598名增加到1100多名。在2012年全市教育综合督导评估中，该校跃居同类学校第一名。

有数据显示，自2005年校长职级制实施以来，潍坊有469名校长从城区交流到农村、从优质学校交流到薄弱学校。而校长的这种“逆向流动”，正是市教育局当初设计的初衷——通过高水平的校长去改变薄弱学校。

评价校长的标尺变了，评价教师的标尺自然也变了。以教师职称评定为例，市里将评定权全部下放到学校，职称评审方案完全由教师们自己设计，而且要85%以上的教师通过才能实施。评选标准从过去偏重论文、公开课，转为看中课堂效果和学生及家长反映等。

外界的干扰没有了，校长、教师终于回归到课堂。

潍坊十中教师孔娟说，没有了升学考试的压力，教师们天天泡在课堂上，团队共同备课，还要把“听课花絮”提供给师生共享。

广文中学的教师更细心，他们对每名学生的学情进行分析，包括不同学科的能力差异、社会责任感、焦虑度、期望、人际关系、个人爱好等。有了这个基础分析，再进行分类编班，因材施教。

与生活和时政贴近的题目时不时出现在中考试题中，命题观念和考试内容的变化，把师生从题海操练中解放出来，教师自然就带着学生走进现实生活。

过去，师生靠疯狂加班加点加作业来提分，初二就把初三的内容学完了，初三的模拟考试不断。现在，模拟考试没有了，孩子们可以轻松、自主地学习和讨论，初三毕业班依然可以在课堂上欣赏文学佳作、讨论时政话题、进行科学实验。

过去，教师是在行政要求下参加课改。现在，如果你的课堂教学不改进，不仅自己落伍了，学生也听不进去。从被动适应到主动参与，课堂渐渐发生着变化。

过去，音、体、美课被挤占，学科教师被边缘化。现在，这些改行的教师回来了，课堂上又传来了歌声，音乐节、体育节、艺术节在学校“复活”了。

而所有这一切，都是为了给潍坊150多万名学生“松绑”——创设没有中考压力的环境。

有了这样宽松的环境，广文中学初三学生俞子豪每天可以看自己喜欢的书，还有时间打球。因为在初二时，他的数学、英语学业水平就考过关了，到了初三，一点儿也不觉得紧张。“这样的生活很爽！”

有了这样宽容的环境，徐永琦可以从昌邑县文山中学转到潍坊工业学校学自己喜欢的专业。因为他明白，上职校照样可以上大学。

……

教育部基础教育课程中心2009年、2012年两次对潍坊590所学校的4.7万名中小学生的大样本抽测结果显示，该市中小学生睡眠时间最多、作业时间最少、学习压力最轻，各项主要指标均显著优于全国“常模”水平。

看到孩子们每天太阳老高了才高高兴兴地去上学，平时可以无忧无虑地做自己喜欢的事情。张国华说，这个时候，是他感到最幸福和自豪的。

良好的治理环境从哪里来

以学生和老百姓为本的改革，自然会得到老百姓的赞许。时刻为地方社会和经济发展服务的教育，自然会赢得各方的尊重和支持。

这几年，潍坊教育改革吸引了全国一拨又一拨的“取经者”。他们在赞赏之余，也经常发出疑问：中考改革、校长职级制、中小学生“减负”等，每一项改革都牵涉到各种关系，每一个举措都触动各方利益，每一次蹚的都是“深水区”，为什么潍坊能够顺风顺水？

有人说，潍坊市教育局很幸运，得到了当地党委、政府以及社会各界的关心和支持，改革有良好的社会环境。如果没有这些，单靠教育管理部门一己之力，根本无法取得突破性进展。

以校长职级制为例，从2004年开始，潍坊前后4任市委书记、3任市长为之倾心倾力，决策的连贯性使得一项制度逐渐趋于完善。人事、财政、编制等部门紧密配合，8年出台了19个红头文件。

据副市长王桂英介绍，几任市领导都把教育作为潍坊经济社会发展的战略重点，潍坊市财政预算的26%至27%都用于教育投入，连续9年在山东省遥遥领先。

两会期间，市教育局在当地媒体对各区县教育投入等项指标进行公示已成潍坊多年惯例。每个县区都不愿甘于人后。有一则故事说，某县因为排名靠后，两会刚刚闭幕，县长即召集相关部门一一落实，县教育局长一筹莫展的大难题即刻化解。

潍坊良好的教改环境不是天然形成的，是各级教育部门用实力赢来的。

“以老百姓为中心，服务学生成长”，抱着这样的价值观，市教育局勇于从自身改革做起，从顶层设计到实施推进，一年一个脚印，让领导和老百姓都能看到希望，觉得你“真想做事、真能成事”，自然就能得到关键性的支持。

立足这个基本价值观来谋局做事，他们不仅得到地方党委和政府的支持，还从根本上理顺了教育与方方面面的关系，比如教育局与学校、社会、社区关系，教育管理部门内部关系。

理顺了各种关系，才能形成良好的区域教育治理环境，教育与经济社会才能产生良性互动。作为制造业基地，技术人才是潍坊的重要经济命脉。当地职业学校源源不断地为企业输送紧缺技术人才，在产业升级中起到重要作用。

现在，潍坊没有人再把教育视为只会花钱的部门，而是全市经济社会发展不可或缺的“发动机”；

现在，老百姓再也不愁职业培训机构难找了，市教育局与人社部门共同建立起社会培训资源信息库，358家培训机构一目了然；

现在，企业再也不愁专业人才难觅了，市教育局掌握了20万名驻潍大中专毕业生信息，随时可以找到对口毕业生；

现在，党政机关再也不愁招聘不到高端人才了，市教育局定期报送信息，同时向外公布招才引智政策，为潍坊争取外援。

有人感叹，教育改革成败，在一个“权”字上。潍坊教育放权不是不要权力，而是改变权力的运行方式，尤其是做好权力的分配，让改革的各个利益方都找准自己的位子，明确自身的权力边界和责任范围，各司其职、各显其能，形成“多中心、多主体”的事业发展格局，而这正是教育治理时代所要探索解决的问题，也是推进治理体系和教育治理能力现代化的必然追求。

近10多年来，两任教育局局长持续推进改革，潍坊成了远近闻名的宜学之地，名校、名校长、名师层出不穷，老百姓对教育越来越满意。从2008年开始，山东省对17市的社会治安、教育、医疗卫生等群众反映强烈的8大领域进行大规模满意度调查。结果显示，潍坊教育连续5年群众满意度居全省之首。市教育局因此获得省委、省政府授予的“人民满意的公务员集体”称号。

张国华说：“在深化改革的路上，新问题还会层出不穷，但我们不再惧怕，因为我们在实践中理顺了教育治理体系，提高了治理能力，改善了教育发展环境，教育改革的道路会越走越开阔、越走越轻松。”