甘肃省农村“三变”改革有关政策措施问答
2017年中央1号文件、省委1号文件明确提出，鼓励开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。8月24日，省委书记林铎作出重要批示，对全省农村“三变”改革工作提出了指导性、针对性要求。9月25日，全省农村“三变”改革推进工作会议举行，省长唐仁健作重要讲话，省委副书记孙伟主持会议，全面动员和部署了我省农村“三变”改革工作。为使大家更好地了解掌握“三变”改革，省委农村工作办公室就农村“三变”改革有关政策措施及我省发展情况等问题进行了解答。后续，省财政厅、省农牧厅、省扶贫办、省政府金融办还将对“三变”改革具体政策措施进行解答。
问：农村“三变”改革的主要内容是什么，它的精神实质是什么？
答：农村“三变”改革发端于贵州六盘水市，即资源变资产、资金变股金、农民变股东。资源变资产是指村集体将集体土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式加以盘活；资金变股金是指在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级财政投入到农村的农业生产发展资金（补贴、救济、应急类资金除外）、农业资源及生态保护补助资金（直接兑现给农户的除外）、扶贫开发资金、农村基础设施建设资金、支持村集体发展资金等，量化为村集体股金投入各类经营主体，村集体和农民（贫困户优先）参与分红；农民变股东是指农民将个人的资源、资产、资金、技术、技艺等，入股到经营主体，成为股东、参与分红。
2016年8月，中央农办关于《万变不离其宗：打造“股份农民”》的调研报告，将“三变”改革概括为：无物不股，能产生价值的资源资产都探索入股；无奇不股，气候资源、民俗资源、村落资源、古树资源、技艺等都能入股；无事不股，干事创业首先想到用股份形式来干；无人不股，每个农民、贫困户都可以成为股东，现在已经推广到城镇的贫困户。但无论怎样变，都万变不离其宗，其核心就是实行“股份制合作”，让农民拥有股份，打造“股份农民”，在“耕者有其田”的基础上，通过“三变”改革，实现“耕者有其股”。
“三变”改革是农村产权制度的一次重大变革，对于破解当前“三农”发展瓶颈具有“牵一发而动全身”“一子落而满盘活”的重大效应，是一项重要理论创新、实践创新、机制创新，得到了习近平总书记等中央领导的高度关注和充分肯定，已经上升到中央政策层面，成为中央推动“三农”工作的重要决策部署。
问：推动农村“三变”改革有什么现实意义？
答：一是农村改革发展到一定历史阶段的迫切要求。20世纪70年代末中央提出建立统分结合的家庭联产承包责任制，但实践的结果是，“分”的积极性充分体现了，但“统”怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决。“三变”改革，通过创新经济组织方式，可以有效提高家庭经营集约化水平、统一经营组织化程度，解决分散农户干不了、干不好、干了不合算的问题，为提高农民市场化组织化程度提供了重要途径，丰富和完善了统分结合的双层经营体制，是对家庭联产承包责任制改革的继续和深化。二是推进农业转型升级的重要手段。从贵州的经验看，“三变”改革通过土地、资金、劳动力集中，促进了种养加结合、一二三产融合，推动了农业发展方式由传统向现代、由粗放向集约、由自给向市场、由单一型向复合型的转变。三是增强脱贫稳定性的有力抓手。通过建立企业与农户之间的利益联接机制，“三变”改革把企业的技术、市场、资金与农民的土地、劳动力、原料连为一体，让农民直接成为农业产业链、供应链、资金链、价值链的投资者和受益者，使产业扶贫更加具体化，更有操作性，放大了贫困群众的生存空间、生产空间和发展空间。四是激活农村要素资源的关键一招。“三变”改革通过引入市场机制和资本运作模式，把大量的农村资源，通过进行集中开发或投资入股经营主体，按股分红，让“死资源”变成“活资产”，让农民获得更多的财产性收益，解决村集体“无本办事、无业成事、无人管事”等难题。五是推动农村社会治理的有效载体。通过“三变”改革，既带动和吸引外出务工人员回乡创业，撂荒的土地得到耕种，留守儿童、空巢老人的问题得到有效解决，又提高了村级组织统筹服务的能力，推进了治理方式现代化，同时具有文化、社会、道德、法治等多重价值。
问：我省推动“三变”改革的关键措施是什么？
答：首先要抓好确权，这是“三变”改革的前提。加快农村集体资产清产核资工作，摸清存量，建立健全清产核资工作组，全面开展村集体资源、资产、资金核实工作，摸清家底，做到心中有数、精准掌握；分清变量，按照“三变”条件，从村集体“三资”中科学划分出资源性资产、经营性资产、非经营性资产和流动性资产（资金）以及财政投入到村的发展类资金，建立投资入股存量资本台账；做实确权，因地制宜，一村一策，做好成员界定和折股量化，按照全面确权和优先确权相结合的原则，对贫困户进行优先确权，确保他们在“三变”改革中首先受益。
第二，抓好主导产业，这是“三变”改革的目的。抓特色，结合自身实际，根据市场需求，精选与本地资源相配套、具有市场前景和开发潜力的特色主导产业，保持适度规模和适度竞争；抓规模，把发展现代特色农业示范区作为重要抓手，集中抓、重点抓，集点成线、连线成面，带动整体提升、全面发展，打造各具所长、层次递进、产业错位、协调互动的“一村一品”“一乡一业”示范区，避免大范围的低水平产业复制、大路货产品雷同。抓长期，产业一旦选准，就要坚持不懈抓下去，同时注意做到长、中、短期相结合，助力脱贫攻坚。
第三，抓好主体龙头，这是“三变”改革的载体。采取“壮大一批、引进一批、新建一批”的办法，探索“企业+村集体+合作社+农户”的模式，加快发展农民合作社和企业等新型经营主体。壮大一批，以已有比较好的企业、农民合作社等平台，辐射带动周边乡镇村小型企业发展；联合壮大一批，将具有耦合度的企业、同质企业、能形成产业链条的企业抱团发展，组成大的经营主体；借船壮大一批，引进大企业、大公司，通过兼并、重组等方式，组建具有市场竞争优势的企业集团。引进一批，与招商引资相结合，采取激励政策，引进一批对农业农村资源、农产品、农业劳动力依赖度高的企业，让工商资本在农业领域迸发新活力。新建一批，鼓励致富能手、返乡农民工、大学生、退伍军人等返乡下乡，兴办领办创办生产型、加工型、商贸型、物流型、乡村旅游型企业与合作社。
第四，抓好规范入股，这是“三变”改革的关键。让农民规范入股、放心入股。在操作层面。制定规范合同样本，明确合作方式、合作期限、入股人股本情况、甲乙双方的责任和义务、分红的结算方式、违约责任等，做到“三变”改革合同书、股权证、分红单“三个到户”；研究制定资源资金折股量化的具体实施办法，明晰资金种类，界定受益范围，确定分红比例，规范程序操作；鼓励和支持以市场化方式组建农村产权及其他权益类资产评估机构，满足农村资产和权益评估需求。在交易层面，制定农村产权流转管理办法等相关配套文件，完善交易规则和流程；建立健全农村产权流转交易市场，引导建立乡镇农村产权交易窗口和村级服务点；建立交易监督机制，强化监管，确保产权交易规范透明运行。在进出层面，建立股权收益分配和分红机制，入股主体和承接经营主体按照合同确定的收益分配方式进行分配；建立股权退出机制，农民和村集体持有承接经营主体的股份部分，成员内部之间可以依法转让，不能在全社会范围退出，仅限于集体成员、农民间依法转让。建立备案制度，到村到户的资产资金和股权量化、变更、分红、退出等，都要编制造册、建立台账。
第五，抓好融资投入，这是“三变”改革的支撑。加大财政支农资金县级统筹整合力度，创新产业扶贫、资产收益扶贫等投入机制。建立融资平台，搭建规划好规范合规的投融资平台，引入融资企业和经营主体，把各方资金归集起来，把区域资源调集起来，统筹集约利用。积极探索财政资金股权化试点，把财政支农资金入股、财政支农资金投入形成的资产量化折股，带动农户和社会资本入股，集中投入到各类农业经营主体，按股分红。开展“两权”抵押试点，积极开展农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，让农户特别是贫困户通过信贷资金参与项目建设，获得保息分红和收益分红。
问：“三变”改革在具体推进工作中需要注意哪些问题？
答：“三变”改革是一项系统工程，涉及政策的运用、规则的建立、利益的分配等多个方面，因此要把握好时机、节奏和力度，真正让改革惠及农民。一是守住底线。守住政策底线，坚持农村土地政策，确保农村土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破，不随意改变原有的农业用途，不随意转变为建设用地；守住生态底线，以保护生态环境为前提，坚决制止破坏生态环境、不利于长远发展的项目。二是尊重农民意愿。不搞强迫命令、硬性要求，不搞一刀切、千村一面，允许插花，暂不具备入股条件或不愿意入股的，可以不入，防止农民“被流转”“被规模”“被入股”。三是循序渐进。坚持先行试点，先易后难，第一年每个市州至少选1—2个县区先行推进，县区选择有条件的乡村开展试点，第二年原则上全面推开，第三年完善巩固。四是严格防范风险。防范生产经营风险，扶持发展农业保险，鼓励经营主体投保，化解经营风险，保障农民特别是贫困户的利益；防范资产流失风险，鼓励支持采取“保底分红”“按固定比例分红”的股份联接机制，确保农民收入增加和农村集体资产的安全完整；防范资金安全风险，防止财政资金特别是扶贫资金被打折入股，或者改变用途，成为企业的直接利润或挪作他用，防止一些企业和人员，套取国家资金，侵害集体和群众利益；防范权益缺失风险，强化法律服务，严格股权管理，指导合同签订，监督合同履行，维护农民、村集体和企业的合法权益。
问：推进“三变”改革有哪些保障措施？
答：“三变”改革政策要求严、涉及范围广、操作程序多，为保证改革工作顺利推进，真正取得实效，要做到以下几点：一是健全组织领导体系。省上及各地成立“三变”改革领导小组及办公室，保证工作力量。二是统筹推进各项工作。省委农办发挥好改革领导小组办公室作用，做好统筹协调；省农牧厅抓好清产核资、资产价值评估、农业特色产业发展、新型经营主体培育等工作；省财政厅做好增加财政投入、整合涉农资金、撬动融资、加强资金监管等工作；省扶贫办做好贫困对象精准识别和动态管理，用好扶贫资金，加强农民技能培训等工作；省政府金融办引导金融机构做好金融服务、信贷投放、风险保障、融资支持等工作；其他相关部门依据职责，分工负责，通力协作，加强业务指导。三是落实好主体责任。县区党政主要负责同志要担负起改革的主体责任，亲自研究、谋划推动。四是发挥村级组织“神经末梢”作用。选优配强村“两委”班子力量，加强对驻村帮扶工作队和“村第一书记”的日常管理，探索实行村干部职业化管理，通过各种激励措施，调动村干部积极性。五是严格考核督促。将“三变”改革纳入年度重点督查、年度目标考核，研究制定绩效考核办法，对改革成效显著的县区，在扶贫项目资金方面及其他方面给予奖励支持。