国家发改委跟踪评估特许经营规章落实情况加快推进立法进程

为进一步做好《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令，以下简称《办法》）贯彻实施工作，增强基础设施和公用事业特许经营立法工作针对性，9月14日下午，国家发改委法规司负责同志主持召开座谈会，就《办法》落实情况和下一步立法工作听取有关市场主体、中介机构、金融机构意见。

与会单位一致认为，《办法》作为政府和社会资本合作（PPP）领域的基本制度规范，对于引导规范特许经营等PPP项目实施发挥了积极作用。今年以来，特许经营项目数量和投资额显著增长，有关部门和一些地方出台了一系列配套政策措施，有关金融机构创新金融服务产品，支持特许经营项目开展。各单位同时也反映，实践中仍存在若干重点难点问题，亟需在《办法》贯彻实施基础上，上升到法律、行政法规层面予以解决，主要有以下几方面：一是概念存在混淆，亟待立法厘清。实践中一些地方混淆特许经营、PPP、政府购买服务等概念，未能明确特许经营是PPP最主要、最普遍实施方式，与政府购买服务存在显著差别，甚至适用单一来源采购等政府采购方式选择特许经营者，缺乏竞争择优和风险共担机制，既增加财政负担，也难以提高公共服务质量效率。二是认识存在偏差，亟需立法统一。一些地方将特许经营等PPP方式简单等同于新的融资渠道，目的局限于缓解债务压力，对项目不加甄选，营商环境改善和相应监管机制并未跟上，社会资本心存疑虑，长远来看也隐藏公共安全和财政风险。亟需通过立法明确范围标准，统一认识。三是履约意识存在滞后，亟需立法约束。各方面普遍反映，一些地方政府在签订特许经营协议后，仍以行政管理方式开展特许经营项目，忽视政府履约义务，协议约定的按期支付、价格调整等往往难以兑现，亟需立法强化约束机制，保障社会资本合理稳定预期。四是协议性质存在争议，亟需立法明确。各方面普遍反映，特许经营协议究属行政协议还是民事协议，目前争论颇多，司法实践各异，既不利于社会资本融资，也往往给当事人造成极大诉累。亟需通过国家立法，明确特许经营协议性质，健全法律救济途径，保障社会资本合法权益。五是现行制度存在瓶颈，亟需立法突破。融资方面，现行法律制度对特许经营权质押缺乏支持，特许经营项目担保资源匮乏，社会资本融资成本较高，与国有资本及外资相比缺乏竞争优势；特许经营者选择方面，现行招标投标、政府采购制度并未对特许经营项目作出有针对性规定，招标过程中禁止谈判、政府采购中单一来源采购适用标准等问题对特许经营项目开展存在制约、埋下隐患；土地政策方面，对于特许经营项目用地性质、获得方式、地方政府以土地出资的估价标准等均缺乏明确规定；税收政策方面，特许经营项目一般收益不高，缺乏税收优惠将增加项目运营成本，最终增加地方财政或社会公众负担。各方面普遍希望通过特许经营立法，作出有针对性的制度设计，与现行有关法律法规做好衔接。

法规司负责同志指出，《办法》经国务院常务会议审议通过，以部门联合规章形式发布，为基础设施和公用事业特许经营提供了基本制度规范。但由于效力层级有限，一些问题仍有待立法解决。国家发展改革委按照国务院立法计划部署，正在起草《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》。对于与会单位反映的问题，法规司将深化专题研究，加强与最高法院、国务院法制办、国务院有关部门等沟通协调，加快推进立法进程。

下一步，法规司将继续开展一系列座谈调研，跟踪评估《办法》贯彻落实情况，研究修改《基础设施和公用事业特许经营暂行条例（草案）》，近期将再次征求国务院有关部门、地方和社会公众意见。