为有源头活水来——新时期农村改革试验区探索综述

编者按：为做好新形势下农村改革工作，2011年以来，中央先后批准了58个农村改革试验区。几年来，农村改革试验区围绕各自试验任务，积极探索、大胆试验，取得了阶段性成效，初步形成了一批试验成果。本期5-8版推出“改革试验区特刊”，专题梳理总结了农村改革试验区运行情况、实践经验和发展方向，以资各地借鉴。

西北，塞上小江南，宁夏回族自治区平罗县西灵村。“现在孩子上学也方便了，还不花一分钱！”因为有偿退出耕地和宅基地，陈月义一家的新生活充满了幸福和希望；

岭南，粤北山区，广东清远英德市叶屋村。“过去一丛竹子都要涉及两家人，块块田埂线咋画都能吵红了脸，如今在理事会的协调下，不仅推动了全村土地流转，而且修路建渠，充满了干事儿的劲头”；

西南边陲，云岭高原，云南省开远市乐白道街道办事处旧寨社区。48户居民因为即将告别老旧村宅，搬进别墅式小区，从农村迈向城市而心情极好；

东南沿海，闽江下游，福建省沙县高桥镇官庄村。“原来贷款实在太难了，现在只要信用好，从银行贷十万块钱，两三天就能拿到手。”在以小吃闻名全国的沙县，徐道平对他的信用格外看重；

东北大粮仓，黑土地上，黑龙江省克山县仁发合作社。吸纳农户2638户，直接经营土地5.4万亩，亩均分红910元，带动入社农户亩均多增收520元……

这些成绩和变化来源于改革，这一幕幕景象来自农村改革试验区。

2011年年底，为做好新形势下的农村改革工作，在中央农村工作领导小组的领导下，农业部会同有关部门批复在全国建立了新形势下首批24个农村改革试验区，启动了新一轮农村改革试验工作。2014年又增设了第二批34个农村改革试验区。

各地试验区扎根农村改革的广阔天地，在实践中积极探索，在创新中推进改革，围绕现代经营体制、城乡一体化、农村金融等开展了一系列卓有成效的农村改革的创新试验，不仅成为当地农村发展的主旋律，也引领推动全国农业农村改革不断向纵深发展。

使命与担当

开展农村领域的改革试验，既是为全面深化农村改革积累实践经验，是历史赋予农村改革试验区的光荣使命；也是为补齐“四化同步”农业短板和全面建成小康社会探索制度路径，是时代赋予农村改革试验区的责任担当。

邓小平同志曾经指出，“改革就是一场伟大的试验”，“改革要先进行试点，局部推广，成熟一个解决一个。”

新一届中央领导集体对农村改革试点工作高度重视。习近平总书记反复强调，对认识还不深入但又必须推进的改革，要大胆探索、试点先行，找出规律、凝聚共识，不断把改革开放引向深入。李克强总理多次要求，要扎实做好农村改革试点工作。汪洋副总理也指出，今天推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度，一点都不亚于30多年前，我们必须承担起自己的历史责任。

回望我国改革开放的一路征程，每一次重大制度变革，都不同程度地来源于试点试验，农村改革更是如此。从实行家庭承包经营到稳定和完善农村土地承包关系，从取消统购统销到放开产品和要素市场，从废除人民公社到实行村民自治，从改革农村税费制度到推进城乡统筹发展，所有这些农村重大改革的背后，试点试验都发挥了不可替代的重要作用。

在农村改革波澜壮阔的图景当中，农村改革试验区写下了浓墨重彩的一笔。上世纪80年代中后期，取得了一批重要成果，为推进农村改革发展发挥了积极作用。

经过30多年的改革发展，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，农业农村正在发生深刻变革。农村改革面临的问题更加复杂，深化农村改革的任务更加繁重。

大量农村劳动力转移进城，完善农业经营体制需要进一步深化改革；

成本“地板”抬升、价格“天花板”封顶、资源环境“硬约束”加剧，转变农业发展方式需要进一步深化改革；

增产不增收、务工收入缺乏保障、财产性收入活力不够，农民收入需要进一步深化改革；

提升农村公共服务、发展农村社会事业、改善农村人居环境，建设社会主义新农村需要进一步深化改革……

改革，是发展最关键的胜负手。而对于中国这样一个大型航轮来说，改革创新，离不开试点试验。建立农村改革试验区的目的就是要通过试点探索“趟过深水区”，为全局改革和发展引路。

新一轮改革试验区设立以来，从中央到地方，从顶层设计到基层实践，参与人数，投入财政等决心，农村改革试验区凝聚了从政府工作人员、到专家学者，到企业主体，到普普通通农民的期许和共识。 [分页符]

突破与创新

在现行法律政策框架下，农村改革试验区敢破善立，从当地实际出发，以农民发展需要和利益诉求为导向，勇于探索，主动作为，在农村改革的重点领域和关键环节突破创新，为农业农村发展积聚了力量，创造了活力。

尽管经过几十年改革发展，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就，但是面临的挑战依然严峻，任务依然艰巨。

“与上世纪80年代的农村改革试验相比，现在的农村改革试验区在任务、背景、人力、定位等多方面都面临着更困难的挑战”，中国社科院学部委员张晓山说，现在市场经济体系已经建立，法律体系也基本完善，可突破创新的空间不比80年代。现在的改革更加注重顶层设计、统筹规划，需要上下结合、有计划有步骤地推进。相对而言，改革面临的制约因素更多。

另外，现在的改革是对既有利益格局的调整，推进改革的难度加大；改革涉及的范围更广，更需要整体考虑、统筹推进。与过去的改革相比，新形势下的农村改革深层次问题更多，两难问题更多，更具有艰巨性、复杂性。

如何在相关法律和制度的框架下推进农村改革，在各种利益纠葛下深化改革，有点类似于戴着“镣铐”跳舞，“如何跳出花儿来”是摆在农村改革试验区面前的重要任务。

“赋予农民更多财产权”，一直是中央农村政策的重要导向，尽管耕地“三权分置”的制度设计已经在理论上为耕地经营权的市场化利用打开空间，但是在实践中，由于农村耕地流转市场不完善、经营权评估和交易平台的缺失，在大部分地区仍然只是“沉睡的资产”。

农村改革试验区围绕农村金融和土地制度的创新试验，正逐渐唤醒农村广大的沉睡资产，让农民财产权实现形式更加多样。

在宁夏平罗县，专门出台了《农村集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》，并设立500万元农民土地和宅基地退出收储基金鼓励农民自愿有偿退出“三权”。截至目前，平罗县农民自愿有偿退出产权1718户，退出耕地9690亩，插花安置移民1174户。

土地制度，是国之根本。在不动摇国家土地制度的基础上，在不违反法律法规的前提下，平罗县建立起了灵活的土地退出机制：在二轮承包期内退出的还可以回归；劳动能力较差的老人更倾向退出承包地；而在城市扎根的年轻人则更倾向退宅基地……所有这一切，都充分尊重农民的意愿。

耕地退出为土地流转和适度规模经营创造了条件，但是现代农业发展还必须引入金融的活水，而贷款难、贷款贵又一直是农村金融的“老大难”。各试验区在农村金融领域的创新试验，使得这一“老大难”问题不仅正在破题，而且正逐步构建起农村完善的金融服务体系。

吉林省九台市开展“直补保”的试验探索，农民种蔬菜和瓜果再也不用担心抵押和担保了；北京市大兴区，通过金融机构和服务的下沉，让更多的农户和“小老板”贷款更加轻松；加强信用体系建设；开展互助资金试点……从东北到西南，从城市近郊县区到偏远山区，几年来，以农村金融改革试验任务的试验区紧紧围绕试验主题，做出了大量有效探索。

通过试验区的改革探索，农村金融发展路径逐步清晰：建立从县区到村级的金融服务体系、拓展农村有效抵押担保形式、建立广覆盖和动态调整的信用体系、探索开展互助性融资担保、围绕特色产业拓展农业保险、开展合作社内部的信用合作……几年改革试验下来，农村金融的活水源源不息，为改革试验区的现代农业发展持续提供强劲的动力。

有偿退出无前例可循；资金内部合作面临法律困境；产权改革如何以较少的矛盾成本平稳推进？就是在种种现实约束和挑战下，农村改革试验区在农村金融、承包土地和宅基地有效退出、集体产权制度改革等领域仍在不断谋求创新，“十权”登记；“产权到村、福利到人”；资产向资本转变，农民向股民转变……在试验区的改革实践中，中国农村改革的基因再一次发挥作用，既实现了超前探索的效果，同时守住了严控风险的底线。 [分页符]

融合与提升

改革和试验，不仅意味着对原有体制机制的突破和创新，更意味着对不同主题、区域和层次的改革试验任务的融合与提升。只有把在点上的创新突破连成线、形成面，才能真正让改革和试验形成惠及亿万农民的立体实践。

试验是整体性、系统性、协同性的融合过程，单方面的砸钱、砸人、砸物，砸不出试验的可持续发展。改革，是全面解放生产力的复杂工程，深入研究各领域关联性和各项举措耦合性，才能最大限度调动各方面能动性，形成发展的合力。

土地流转之后，进城务工人员的户籍怎么落实？社保如何并轨？乡村怎么治理？农村的土地又由谁来经营？改革试验，从来都是一连串的连锁动力链条，如果在任何一个环节出问题，都可能掉链子，影响全局改革成效。

由于部门利益的制约、规划侧重点不同，在制约城乡一体化的诸多因素中，各种规划“打架”历来是各地头疼的问题，建立城乡统筹的一体化规划既是城市和乡村良性发展的要求，也是城乡公共服务均等化和提升农业现代化的必然选择。

在河南省新乡市改革试验区，按照产业、新农村、土地、公共服务和生态规划“五规合一”的要求，逐步建立起“市域城乡总体规划——县域村镇体系规划——乡镇总体规划——控制性详细规划——村庄规划”的城乡规划体系，让城乡林林总总的规划不再打架。

规划的清晰意味着明确了方向和定位，由此带动各项改革试验有序协同推进。统筹城乡产业布局、分类推进新农村建设、土地集约利用、改革集体产权制度、建立一体化社会管理体制机制……在河南新乡，原本碎片化的城乡发展格局，原子化的发展主体，正经由城乡一体化体制机制的改革试验一步步捏合，成长，壮大。

在每一个改革试验区，改革和试验从来都不是孤立的，而是互相联动，互为动力和保障的，对各项改革试验的自主融合、提升，是新时期农村改革试验区的鲜明特征。

广东清远，以自然村为单元的乡村治理模式创新，不仅让“眉毛胡子一把抓、却什么都抓不好”的一元管理，发展出党务、政务、村务等事务权限清晰、职责明确、多元立体的共治格局，而且从“集体一盘散沙、单个农民分散经营”的经济发展状态，到“整合资源、攥起拳头谋发展”的经济发展模式。在广东云浮，自然村乡贤理事会还成为现代农业经营体制的重要一环。

乡贤理事会的人挨家挨户做工作，给农户们算经济账，给农业企业算总体账。在乡贤理事会的帮助下，农业经营的现代力量得以与土地资源、农村劳动力资源形成更有效的共赢组合。而在广东云浮改革试验区创新的“公司+现代家庭农场”的产业模式，不仅在当地落地生根，发展出500多家现代家庭农场，而且拓展到广东全省乃至全国，在各地建成现代家庭农场2900个，成为现代农业发展的新生力量。

改革具有整体性、系统性、联动性、协同性，既要在关键领域努力创新实现突破，又要从全局做好规划和顶层设计，发挥改革试验的协同效应。正如四川省社科院副院长郭晓鸣指出，一系列的改革举措与制度创新表现出强烈的区域性特征和可推广价值，改革的系统性显著增强，综合成效逐步显现，各试验区试验方案相对单一的改革内容设计不断突破深化，开始向系统性的改革迈进。 [分页符]

希望与方向

改革试验从来不会一帆风顺、一蹴而就。更好发挥农村改革试验在全局中的重要作用，既需要把改革试验区形成的成果经验在更大范围内推广，也需要进一步在完善相关顶层设计上持续发力，以扎实有效的创新试验引领农村改革全面深化。

通过三年多的努力探索，各试验区在完善城乡发展一体化体制机制、农村金融、现代农业经营体制、农村集体产权制度、农村土地制度等改革方面表现出鲜明特征、取得了显著成效、积累了大量可推广的普适经验。

——改革的规范性稳步提高。从改革的总体实施意见，到针对具体改革内容的实施办法或政策，各试验区出台的规划、意见、政策、文件、细则、办法等都多达几十项甚至上百项，有效确保了各项改革沿着规范化、制度化的路径稳步推进。

——改革的覆盖面持续扩大。试验区的改革内容，不再局限于试验区内部，而且在试验区之间、试验区之外拓展延伸。从“两权抵押”到“五规合一”；从“宅基地和耕地有偿退出”到“股权量化到人”……越来越多的改革试验内容不仅在试验区扩大试点，而且部分试验区的改革成果正上升为国家层面的政策制度。

——改革的风险防范逐步提高。试验坚持风险可控、封闭运行的基本原则，既做到了“法无禁止即可为”，又努力确保改革试验内容有法可依，不与现行法律法规“打架”。在改革的过程中，为基层探索创新留出足够空间，放手让基层干部、广大农民群众去闯、去探索，通过鼓励支持地方大胆探索创新，坚持以法律为依据，以农民利益为导向。

改革试验从来不会一帆风顺。虽然农村改革试验取得了一系列成果，但是在改革试验道路上还面临着许多的困难和挑战。各地农村经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同，改革试验必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同，不可能整齐划一。

随着改革的不断深入，涉及到的利益调整问题将越来越多，推进改革的难度会越来越大，推进改革的方式方法需要进一步改进，改革的成本和效益也需要更加全面地考量……

改革的法律瓶颈如何突破？改革的持续性如何保障？改革的均衡性如何提高？改革的成果如何推广？改革的内生动力如何更有效的培育？这些现实问题都需要在未来的改革实践中一一破解。

但是，只要坚持正确的改革方向方式，“将做好顶层设计与尊重基层的创造有机结合起来，相信群众、依靠群众，走群众路线”，农村改革试验区的道路就能够越走越宽阔，为农村和全局综合性改革持续发挥先锋模范作用。

改革从未有穷期，试验一直在探索引领。在全面深化改革和全面建成小康社会的关键节点，农村改革试验区正以舍我其谁的担当和凝聚上下的集体智慧，发挥着不可或缺的作用。