法院检察院人财物省级统管 让司法去除地方化

06.08.2014  12:48

长期以来,我国司法人员和地方法院检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制,不利于排除地方不当干预。对此,党的十八届三中全会明确提出改革司法管理体制,推动省以下地方法院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,进一步明确了“省级统管”的具体路径。

现实缺陷

司法机关没有相对独立性,受制于被裁判的对象,裁判结果的公正性大打折扣

今年全国两会期间,行政诉讼法的修改再次引起代表委员和社会热议。“我们做了一些调查研究,这些年行政诉讼案件原告的胜诉率明显下降,另外也确实存在着行政部门不愿意当被告、法院不愿意受理的情况。”十二届全国人大二次会议发言人傅莹表示。

以江西省为例,2013年江西全省法院共受理各类行政案件2586件,只占所有案件总数的1.09%,一审判决全部或部分撤销行政机关具体行政行为的163件,仅占一审结案总数的7.61%。

长期以来,‘民告官’立案难、胜诉难、执行难现象突出,其中重要的原因是地方保护主义。”南昌大学法学院副院长邓建中说。

在一次调研中,一位法官告诉邓建中,他承办的一起环卫工人工伤赔偿案因涉及工伤赔偿数额高达30万元,当地政府负责人向法院领导提出要慎重处理,避免出现“示范效应”。

我国地方法院绝大多数与行政区划相对应,这样固然有利于明确管辖、便利诉讼,特别是法院工作更容易得到当地党委政府的支持,但审判权的运行也容易受到各种地方因素的干扰。近年来,因城市拆迁、农村征地、企业破产、环境污染引发的大量行政和民事侵权案件难以得到公正审理,进而演变为常年难以化解的涉诉信访积案,已成为影响社会和谐稳定的突出问题。”最高人民法院司改办主任贺小荣说。

此外,由于法院检察院在经费供给、职级配备、编制核定等方面受地方政府的制约,在事实上接受和地方党政机关一样的一体化管理,常常被安排参与招商引资、强制拆迁等中心工作,不仅浪费司法资源,而且存在“既当运动员,又当裁判员”的风险。

贺小荣认为,司法权作为判断权,其判断结果的公正性取决于判断主体的独立性。如果判断主体的物质装备、经费保障、职级晋升、住房保障、工资福利没有相对的独立性,或者要受制于被裁判的对象,裁判结果的公正性自然会大打折扣。

改革设计

在省一级设立法官检察官遴选委员会,健全完善跨行政区划的司法管辖制度

从性质上看,我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。因此,党的十八届三中全会明确提出要改革司法管理体制,推动省以下地方法院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施,这为人民法院依法独立公正行使审判权提供了制度保障。”贺小荣说。

作为破除司法地方化的关键一招,“省级统管”究竟怎么管?在采访中,有人建议,法官检察官由省级党委、人大、政府和司法机关相关人员共同组成的司法委员会来选任、管理和惩戒,这就需要对人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法甚至宪法的相关条款进行修改。有人建议,采取变通的办法,法官检察官由省级法院检察院协助省级组织人事部门提名,按现行法律规定程序、由当地人大任免,这样做可以避免与现行法律相冲突。

6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,明确了“省级统管”的具体路径。据中央政法委相关负责人介绍,为了保证专业能力,将在省一级设立法官、检察官遴选委员会,从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成,应当具有广泛代表性,既有经验丰富的法官和检察官代表,又有律师和法学学者等社会人士代表。

7月9日,最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》,针对现行审判权运行的物质制约、机制缺憾、体制保障等诸多方面存在的问题,提出了法院系统几项重要的改革举措:健全完善跨行政区划的司法管辖制度;在重大、疑难、复杂案件较多的地方,建立上级法院派出巡回法庭工作机制;通过提级管辖和指定管辖,确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理;推动设立知识产权法院,发挥知识产权法院跨行政区划审理案件的示范引导作用;强化最高人民法院的监督指导职能,进一步发挥最高人民法院在维护国家法制统一、树立国家司法权威、统一法律适用标准方面的引领和示范作用。

注意事项

严格区分人财物管理与审级监督,经费、收入不低于现有水平,地方应给予更多支持

省级统管”后,省级法院检察院的职权增加了,如何防止因权力集中带来的负面影响?

地方的干预是干扰,上级的不当干预也是干扰。”清华大学教授周光权说,“省级统管”后,如果省级法院没有严格区分人财物管理与审级监督,庞大的行政权力势必影响下级法院依法独立行使审判权,从而加剧本已严重的行政化管理,必须予以警惕。

针对法学界、法律界不少人对“省级统管”后,是否影响审级独立的担忧,贺小荣说:统管只是依托省一级的制度平台统筹管理,并不是系统内部的垂直管理。上级法院对下级法院仍是监督指导关系,不是领导关系。通过完善提级管辖制度,压缩个案请示空间,确保审级独立;严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件,强化审级监督的纠错功能;改革法院考评机制,废止没有实际效果的考评指标和措施,取消违反司法规律的排名排序做法等。这些都可确保审级独立不受侵害。

省级统管”后,法院检察院经费如何保障,不同经济发展水平的地区之间有无差距,发达地区现有的收入水平能否保住?在采访中,司法系统许多干部职工表达了他们的关切。

对此,《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出,地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时,要考虑各地经济社会发展实际,使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平,为办公、办案提供必要的物质保障。

省级统管”后,法院检察院的基础建设债务问题如何解决?据邓建中介绍, 2012年清理出的基础建设债务中,南昌法院检察院系统共计1.3亿余元。“这笔债务由谁偿还?需要通盘考虑。”在采访中,一些地方财政部门提出,根据财随事转的原则,对于市县法院检察院的债务应当由省级财政解决。

“‘省级统管’后,原来需要地方党委政府协调配合的信访化解、执行联动等,仍需要地方予以支持。”全国人大常委会副秘书长郭雷认为,司法机关建在地方,司法人员生活在地方,需要当地党委政府为司法机关工作提供更多支持和保障。