推进依法治国 以审计解码土地财政模糊不清

  今年8月中旬，由国务院牵头，范围一直下到县级，主要针对2008年至2013年五年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况，所涉机关包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等在内多个系统的史上最大土地财政审计正式拉开帷幕。在两个半月之后，这一全国性的土地出让金审计工作已经收官，据悉，审计署可能会在近期或明年年初公布审计情况。

  土地出让金是近年来地方政府重要的收入来源，其规模相当于地方公共财政收入的一半左右。从2007年开始，全部纳入政府性基金预算进行管理，但是地方在收支方面仍存在较大的自由操作空间。例如，用土地出让金偿还地方政府到期债务，修建楼堂馆所(2008年审计报告显示)，或者资金干脆不知去向，都成为常见现象。

  此前，原国务院发展研究中心副主任、中央财金办副主任韩俊曾多次去地方调研发现，招拍挂制度下，卖地多少是清楚的，但如果问卖地的钱去哪儿了却避而不答。当然，除却舆论比较关注的支出详情，在收入方面，实际亦存在模糊不清的情况。国土部、审计署2011年例行督察时，就曾发现51个城市989个项目欠征土地出让收入303.65亿元。故而，数额庞大的土地出让金，其收支、管理、保存的来龙去脉到底如何，亟须通过全国范围彻底的一次审计来描摹出它的基本脉络。

  当然，整治或者规范各地方政府在土地出让金收支管理环节的种种问题，并非此一轮审计的最终目的。长期以来，在房价调控、社保统筹等方面，央地事权与财权是否匹配一直都处于原因争议的暴风眼。一种近乎主流的观点认为，1994年之后的分税制改革使得中央掌握了财政上的主动权，地方财权被大大限制，在此背景下，地方竞争的程度却越发激烈，其后，房地产的迅速崛起成为地方政府吸纳资金的救命稻草。个别城市经济总量与财政收入，对房地产行业的依存度竟然超过50%(贵阳)。另据统计，2008年到2013年间，地方政府土地出让金收入约为15万亿元。

  土地财政连续暴涨，导致了央地关系的变化，一方面在人事关系上，地方必须服从于上级安排，但另一方面，在具体事权的编排上，地方却有了较大自主空间。这样导致了地方与中央在事权的衔接统一上，频频出现摩擦。上述观点尽管流行，但也仅为一家之言。事实上，有批评者便指出，简单的财权与事权相匹配观点，忽略了党委与政府分属不同系统的基本事实，即实际上存在中共中央与地方党委，中央政府与地方政府，中共中央与地方政府，以及地方党委与地方政府四大关系。

  十八届四中全会明确了推进依法治国的战略，问题频发的土地管理领域堪称法治“顽疾”。如何摸清土地管理工作的详细情况，如何理顺数额巨大的土地出让金对于央地关系的冲击，这些都属于两个半月来全国土地出让金审计工作所背负的目标。或许可以这样表达，在极端重要的央地关系调整中，土地出让金的审计只是其中一环，但如果无法从宏观政治发展的角度切入，我们对于史上最大规模的土地出让金审计工作的观察是不充分的。