甘肃民族地区产业发展与环境保护的对策建议
省政府参事室调研组
根据省委有关领导的指示，省政府参事室组织力量对我省民族地区产业发展与环境保护问题进行了专项调研，收集了大量的第一手资料，在此基础上形成了一些初步的意见和建议。
一、存在的突出问题
（一）过度放牧、草原鼠害和草场沙化等现象日趋突出，高寒草原生态恶化。
一是天然草原超载过牧现象依然存在。甘南州牧业人口2016年已经达56万人，天然草原超载牲畜核减工作难度非常大。二是鼠害严重。害鼠天敌繁育驯化难度大。据统计，甘南州中度以上鼠害草原808万亩，肃南县中度以上鼠害草原达400万亩左右，严重鼠害草原250万亩左右。三是沙化草原治理技术和模式还不够成熟。目前我省主要的治沙模式为草方格沙障建植治理法，往往是第一年草方格内牧草长势良好，但经过冬季的严寒和强风之后，草方格和牧草基本破坏殆尽，因此组织科研院所联合研究治理高海拔区草场沙化问题已刻不容缓。
（二）牧业养殖、肉产品加工和基础设施建设专业化程度不高，畜牧业发展遭遇瓶颈。
一是畜牧业产业化程度不高，畜牧养殖仍以千家万户的小生产和季节性集中出栏为主体，满足不了市场和加工企业的常年性、持续性需求。二是畜产品加工企业地处民族地区，研发力量相对薄弱，研发周期较长，生产和销售环节成本增加，消费者认知度不高，使资源优势还未转化成经济优势。三是畜牧业基础设施滞后，“三品一标”认证步伐缓慢，牦牛藏羊品系退化严重。
（三）种植面积小，种业发展慢，地膜回收难，特色种植业还未形成规模。
一是产业规模不集中、种植面积较小。东乡县种植油菜、向日葵、枸杞等经济作物1万亩左右，谷子、高粱等杂粮0.5万亩左右；种植区域分散，无法形成规模。二是种业发展滞后，自给能力不足。临夏和甘南州无种子生产企业，商业化的农作物种业科研体制无法建立，由于环境差异和育苗方式的多样性，所购种子种苗品质良莠不齐，成活率低，产量不高。三是农业环保面临新挑战，农膜回收利用难度大。虽然有省级资金扶持地膜回收计划且设立了回收点，但州县财政困难，配套资金难以落实，致使地膜回收利用举步维艰。
（四）矿产开采难度大，尾矿处理不合理，政策解读不到位，矿山整治工作进展慢。
一是矿产开采区一般位于山岭重叠、沟壑纵横、生态环境地质脆弱的地区，地质条件十分复杂，极易发生崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，严重威胁人民群众的生命财产安全。二是部分地区地方政府对国家生态保护区划定的核心区、缓冲区和试验区的界定不清晰，政策解释不清楚，部分采矿企业还在保留原有职工、等待开采。三是部分企业开采矿山过程中未处理尾矿、废渣、废石等，容易引起环境污染和地质灾害。四是祁连山自然保护区肃南段矿业权注销工作进度缓慢，矿业权关闭退出没有明确的政策依据，对补偿的范围、标准和补偿资金的来源没有明确的界定，补偿无法落实，直接影响矿山整治进度。
（五）基础设施薄弱，产品开发不足，旅游业服务质量不高。
一是资金投入严重不足，基础设施建设薄弱。旅游业国家投资有限，基础设施建设落后，景区内和景区间道路不畅通、连接性差，旅游公共设施短缺，沿途游客服务区少。二是旅游业态不健全，服务质量不高。旅游项目缺乏创意，影响了游客的停留和消费，吸引回头客比例低。缺乏有资质的专职导游，宾馆、餐饮业服务人员素质参差不齐，服务技能欠缺。三是旅游商品开发不足，旅游收入长期依赖于住宿、餐饮、景区门票等基本性消费，购物等扩展性消费低，旅游商品开发不足，大型旅游购物店少，品种单一。
（六）划入自然保护区内的农牧民未迁出自然保护区，制约了当地群众的脱贫致富。我省在国家级自然保护区功能区划分时，由于前期工作不细等原因，功能区划分不尽科学合理，将部分人口集中区域划分到保护区内，给当地群众生产生活带来了很大不便。
二、对策建议
（一）加大资金投入，实施技术攻关，寻求技术突破，解决高寒草原鼠害和沙化问题。
一是针对农牧民普遍反映政策标准偏低、政策实施后农牧民经营性收入锐减的实际，提高禁牧补助和草畜平衡奖励政策标准，建立横向草原生态补偿机制。
二是建立草原鼠害综合防治专项基金，积极开展害鼠天敌繁育驯化工作。根据鼠害分布区域和发生发展的规律，统筹安排加强治理，并组织专家队伍加大鼠害天敌（艾虎、狐狸、鹰类等）繁育驯化工作，扩大鼠害天敌自然种群数量，利用草原生态食物链关系，从根本上治理草原鼠害。
三是加大高寒草原沙化治理力度，积极依托高校及专业治沙研究机构，成立高寒草原沙漠治理技术研究与示范服务机构，实施技术攻关，寻求技术突破，建立适宜于高寒草原本土化生长的牧草和灌木品种繁育基地，解决高寒草原沙漠化问题。
（二）专业化布局，标准化生产，改良畜种，促进生产能力，提高养殖效益。
一是进行专业化布局，以专业合作社为基本经营模式，牧区要着力提升牦牛、藏羊和细毛羊等繁育，半农半牧区要提升犏雌牛和奶牛养殖，农区要着力提升牦牛、藏羊和细毛羊等育肥和特色养殖业，发展多元富民产业，实现畜牧业增产增效。
二是推进标准化生产，在全省开展国家级、省级畜禽养殖标准化示范创建活动，推进畜禽养殖生产信息化示范建设，利用智能感知、无线传感、智能控制等现代信息技术，对畜禽养殖、繁殖育种、环境监控、饲料投喂、远程诊断等生产过程进行数字化管理，提高畜禽产品产量和品质，增加养殖效益，提升消费者认知度。
三是加大畜种改良力度，建立甘南地区甘加羊、欧拉羊、玛曲牦牛、河曲马等，肃南县细毛羊和康乐县西门塔尔牛等本地和引进畜种良种繁育基地，促进生产能力，提高养殖效益。
四是强化基础设施建设，加大对畜牧养殖业的扶持力度，以项目建设为依托，坚持优质、安全、绿色为导向，坚持“畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化和粪污无害化”五化建设，配套建设水电路和粪污无害化处理等设施。
（三）种植布局特色化，生产经营规模化，土地流转合理化，建立利益联结机制，提高连片种植规模。
一是农业种植布局要特色化、生产经营适度规模化。各类农作物种植区适宜性不一，各级政府应积极协调，因地制宜、科学布局，在“一村一品，一乡一业”上做文章；进一步完善农村土地承包关系，引导并鼓励农牧民土地向合作社、家庭农场、种植大户、农业企业等新型经营主体集中流转，建立利益联结机制，提高连片规模种植程度。
二是加大民族地区种业产业扶持力度。为了增加广大农牧民的收入，建议加大种业扶持力度，让农牧民购买放心的种子种苗，提高农牧民农业收入。
三是进一步加大废旧农膜回收利用工作的支持力度，减少农业垃圾。
（四）落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和“八个着力”重要指示精神，树立和践行新发展理念，加强资源环境综合评价，全面推进绿色矿山建设工作。
一是严把新设探矿权准入关，在生态保护划定的自然保护区核心区和缓冲区内严禁勘查开发矿产资源，已设立的矿业权要全面退出。
二是加大投入力度，治理尾矿、废渣、废石等，加强土地复垦还绿，防治水土流失、开展绿色矿山建设，特别是防治矿区地面塌陷、山体滑坡、泥石流等地质灾害的发生。
三是积极推进“绿色矿山”建设，进一步明确矿业绿色发展的方向和布局，加大对基础地质的调查评价投入，加强资源环境综合调查评价，推广应用采矿新设备、新工艺，加强矿区土地复垦与矿山复绿技术的应用研究，全面推进绿色矿山建设工作。
四是建立保护区内企业关闭退出补偿机制。尽快研究建立保护区内矿产勘查开发企业有序关闭退出补偿机制，对保护区内的矿产资源勘查开发企业，以经济补偿方式予以关闭、迁出，具体标准可参照国家关闭退出煤矿的补偿政策，按相应比例进行补偿。
（五）加强基础设施建设，健全服务人员培训机制，促进文旅体商大融合。
一是加大资金投入，加强基础设施建设。进一步完善基础设施，建设A级旅游景区停车场、游客中心、旅游厕所、导览标识、木栈道、观景台等设施，大景区内建成游客服务中心、自驾车房车露营地等，保证旅游景区内和景区间道路畅通，更好地为游客提供服务。
二是健全服务管理人员学习培训机制，提升旅游服务质量。建立旅游管理人才培养引进机制，加快旅游人力资源开发；加强导游职业培训，落实导游薪酬和社会保障制度，为游客提供高质量、高效率的导游服务；定期培训宾馆、餐饮业服务人员，强化服务意识、提高服务技能。
三是多业并举，促进文旅体商大融合。挖掘各类文化资源，开发民族文化产品展示、举办特色文艺活动；推进体育旅游融合，举办自行车赛、拳击比赛、徒步穿越、登山攀岩等运动项目；促进商业旅游，加大旅游商品研发、生产、销售，在城区和重点景区设立旅游商品专卖店，支持旅游商品在线销售等。
（六）适时出台保护区内人员安置补偿措施，解决保护区内群众的生活问题。
研究出台相关的补偿政策措施，将划入到甘肃祁连山国家级自然保护区的肃南县人口相对集中的地区和甘肃太子山国家级自然保护区的康乐县部分人口集中的村庄，整体迁出国家级自然保护区，解决群众的生活问题。
（七）将甘南州、肃南县和阿克塞县列入我国生态补偿试验区，先期开展生态补偿试点，加快建立科学合理的生态保护成本分担机制。
对生态功能区水、森林、草原、湿地等生态系统和基础设施、矿产资源、农牧民收入等进行全面补偿，对保护区的地方政府和农牧民给予经济补偿，为综合治理和生态环境恢复积累前期经验。
（八）建立民族地区产业发展基金，对产业发展相对落后的民族地区给予专项扶持。
一是研究将中央财政每年从超收资金中安排一定比例的资金，专门用于补充民族地区产业发展基金政策；每年从中央所属国有企业上缴的利润中，适当划拨一部分资金，列入民族地区产业发展基金。
二是将发展基金全部用于扶持贫困落后的民族地区产业发展。
三是发展基金由财政部统一管理，对地方无偿投放，实行项目申报、专家论证、验收考核、以奖代补等多种形式，以发挥基金的最大效用。四是督促地方政府做好与民族地区产业发展相关的配套基础设施建设。（调研组成员：郭清祥道周 李宗锋 刘举科 卢杰章）