景区门票价格管理体制亟须改革

随着旅游消费的普及，近年来，景区门票价格成为舆论关注的热点话题，几乎每到旅游旺季，都会掀起一番热议。近日便有媒体指出，根据国家发改委2007年关于“旅游景区门票价格调整频次不低于3年”的要求，三年一轮的限期即将结束，不少景区已经提出或者正在酝酿门票上涨动议。消息一出，再次将景区门票价格问题推向风口浪尖。

实际上，景区门票价格，不仅是公众和媒体关注的热点，也是有关部门管理的焦点。除了国家发改委的“禁涨令”之外，国家旅游局也先后采取各种措施，试图规范景区门票价格行为。以今年为例，年初在全国景区系统启动“旅游价格信得过景区”创建活动，近日又通过中国旅游景区协会发出倡议书，要求各类旅游景区共同抑制门票过高过快上涨问题，并严格要求所有5A、4A级景区原则上不得上调门票价格，将景区门票价格作为景区质量等级评定和复核的重点考核指标，实行一票否决制，同时加大对“旅游价格信得过景区”承诺单位的门票价格监督。相信这些严格的举措，一定能在短期内取得明显效果，但是否能从根本上解决问题，似乎并不乐观。

客观分析，影响景区门票价格以及人们对其感知的因素很多。核心资源属性、景区管理体制是其中极为重要的两个因素。

核心资源属性决定景区的产品属性，是影响景区门票价格最为关键的因素。根据核心资源属性，可将景区大体划分为遗产型、社会型和商业型三种类型。遗产型包括世界遗产（世界自然遗产、世界文化遗产、世界自然和文化双遗产、世界文化景观）、世界地质公园、国家文物保护单位、国家风景名胜区、国家自然保护区、国家森林公园、国家地质公园等；社会型包括城市公园、博物馆、科技馆、美术馆、城市地标景观、商务游憩区等；商业型包括主题公园、游乐场、度假村等。在我国近200家5A级景区中，商业型景区仅占一成左右，其余近九成都是依托于独特的自然资源、文化遗产和城市公共设施等吸引游客、开展经营的。显然，这些景区（遗产型和社会型）属于准公共产品。

景区管理体制决定景区经营的资金来源和门票收入的分配方式，是影响景区门票价格的另一关键因素。我国旅游景区管理体制较为复杂，从行政管理和经营管理两个角度出发，大致可分为事业单位型、地方政府主导型、非国有企业主导型和混合管理型四种类型。事业单位型景区由事业单位直接管理，其经费来源主要依赖于财政拨款；地方政府主导型景区内，一般设有政府行政管理机构，同时由国有（控股）企业负责具体经营；非国有企业主导型，包括两种情况，一是地方政府仅负责行政事务，景区经营由非国有性质企业承包经营，二是景区由非国有企业投资经营；混合管理型景区的管理则由当地政府有关部门、国有企业、其他性质企业、当地社区等共同参与，门票收入由相关主体按比例分配。我国近150家具有准公共产品性质的5A级景区中，大多数采用地方政府主导型管理体制，其次为事业单位型管理体制。

可见，准公共产品类景区的属地管理是我国景区管理的主体。从核心资源属性角度看，目前我国对于具有准公共产品特征的景区尚没有统一、明确、完善的价格管理制度，相关法律法规相对分散、含糊，针对门票定价原则、方法、依据、程序等的法律规定也不完善。因此，面对此起彼伏的景区门票涨价热潮，有关部门只能依靠行政命令的方式施以“一刀切”、“遏制性”的管理。从景区管理体制角度看，中央政府在景区管理中主要负责行业管理和宏观指导，具体的资源保护、景区开发、日常维护、社区管理甚至经营事务均由地方政府负责。与此相应，景区门票的定价权利也归地方政府所有，而根据现行税制，景区门票收入最大的收益方是地方财政。因此，地方政府在提高景区门票价格方面既有强烈的冲动，也的确面临现实的压力。

小小一张景区门票，看似个简单的价格问题，实际是复杂社会经济问题的折射。对于我国2万余家景区而言，门票价格孰高孰低，是否合理，该涨与否，如何调整，不可一概而论。要从根本上解决这一问题，研究并推进景区门票价格管理体制改革，以及更重要地，研究和推进其背后的景区管理体制改革，已经迫在眉睫。
　　（宋瑞  中国社科院财经战略研究院副研究员）