新预算法为政府采购改革奠定基础

　预算法修订，为政府采购的制度改革奠定了基础，提供了原则和方向

　　政府采购支持创新的重要作用将继续发挥，有必要再考虑其支持技术创新的新方式和新政策

　　本报记者 贾璐

　　“从表面上看，公共预算是政府关于未来某个时期的收支测算，是个让人乏味的会计问题。” 美国 华盛顿大学政治科学教授列维在其《统治与岁入》一书中告诉读者，“然而，从根本上看，公共预算的本质是一个国家极其重大的政治问题。”

　　确乎如此。一部预算法之所以会被称为“亚宪法”“经济宪法”，就是因为预算法所限制的是公共资金的筹集与使用行为。来自国民的公共资金的使用，会对全体国民及不同群体的生活产生重大影响。

　　那么，历时10年、改动82处的预算法，会对政府采购带来什么影响？清华大学公共管理学院政府研究所所长于安分析指出，此次预算法修订，不但对推进国家财政管理的民主化法治化意义重大，而且为政府采购的制度改革奠定了基础，提供了原则和方向，对制度改革的影响已经可以预见。

　　新一轮财税改革第一炮

　　1994年，我国开始实行分税制财政管理体制改革，即根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，并通过税种的划分形成中央与地方的收入体系，改革基本完成后便产生了之前的预算法。

　　随后政府采购成为被纳入财政支出改革的三大措施之一。当时的财税改革三部曲是：大力推进部门预算改革、加快实行国库直接支付制度、大力推行规范化的政府采购制度。在“十五”时期（2001年-2005年），支出改革成为财政改革的重中之重。

　　随着国家治理现代化建设进程加快，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这一改革纲领性文件。从此，财政的定位发生了变化，财政的地位得到了应有提升，财政成为国家治理的基础和重要支柱。然而，反观现实中的财政制度，却与新的财政定位存在差距。为此，中央政治局通过了财税体制改革总体方案，明确了新一轮财税改革的总方向。

　　“预算法修订是新一轮财税改革的第一站。”于安指出，“上世纪90年代的财税改革是行政主导，目前的财税改革则有明显的法治导向。渐渐拉开大幕的财税改革中，预算制度改革是基础也是方向。新预算法的颁布实施，可以说是新一轮财税改革的第一枚重大成果。”

　　新预算法规定：各级政府 财政部 门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。于安认为，新预算法增强了人民代表大会对财政收支的约束水平，提升了人民代表大会在预决算事项中的地位和作用。“这意味着我国国家财政民主程度的提高，可为即将展开的收入和支出制度改革奠定了基础，这其中当然包括政府采购。”

　　政府采购改革的新方向

　　于安指出：“从新预算法的具体条文里找，可能找不到多少与政府采购有直接关系的内容；但从新预算法在国家财政管理所处的地位和发挥的作用来思考它与政府采购的关系，就会豁然开朗。”

　　新预算法中，“预算”这个看似普通的词却让内行人眼前一亮。这部新修订的 法律 用“预算”一词取代“政府预算”，彰显出一种全新的理念。翻阅新预算法记者注意到，其中增加了一条作为第五条，来规定了预算的范围及其结构，即：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会 保险 基金预算。”于安分析认为，目前我国政府采购的范围主要以财政性资金作为依据，新预算法对财政性资金范围的新规可能会影响到政府采购范围的确定，当然最终还要看支出制度的改革结果。“其中比较敏感的是将国有经营性资本纳入财政性资金，这跟政府采购的关系怎么看值得研究。”他坦陈。

　　新预算法将第三条改为第十二条，修改为“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。对此，于安指出，新预算法不再把“平衡”或者说“年度平衡”作为编制预算的首要原则，“这会影响政府的开支水平，进而影响到政府采购支出的规模。”

　　新预算法将第十九条改为第二十七条，修改为：“……一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。”此外，新预算法还将第三十条改为第三十七条，具体表述修改为：“各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。”这两条改动直接规定了政府支出问题。于安认为：“直接引入经济性质分类会涉及政府采购事项。如果预算编制直接规定商品和服务的支出项目，人大对政府采购的规模和结构影响力将极大地加强。”

　　谋划制度创新 迎接支出改革

　　财政部部长 楼继伟 曾在公开场合表示，新一轮财税体制改革中，最紧迫的任务有三项，即改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。

　　那么，新预算法开启的下一轮财税制度改革中，政府采购站在什么样的位置？又应承担什么责任？

　　“事权与支出责任相结合”的原则，是政府采购支出管理的原则，是以后政府采购改革的基本方针。政府将依据事权权限及其事权实现效果对政府采购的效率承担支出责任。效率包括经济效率、行政效率和政策效率，它以政府事权的内容和实现效果作为确定依据。“因为，依据事权和支出责任建立政府采购的绩效体系，是政府采购改革中首先考虑的原则问题。”

　　建设创新型国家，推进技术创新，是政府的重要事权之一。于安认为，国家经济转型正在进行，对技术创新的需求持续走高，政府采购支持创新的重要抓手还将继续发挥作用。因此，有必要再考虑政府采购支持技术创新的新方式和新政策。

　　事实上，过去我国也曾尝试过通过政府采购推动技术创新，但由于当时的对外政策和实际情况，这项尝试无奈搁浅。“当前的时机很适合重新启动政府采购扶持技术创新这项政策功能，当然，这需要与之相配的政府采购顶层设计和制度创新。”于安说。他分析认为，我国已经在采购国货方面有了新进展，例如，公车采购改革要求采购国产车，电子政务和电子通讯方面强制使用国货，都是出于政策需要进行的政府采购贸易改革。自主技术创新和国家安全可以是继续这一改革的重要政策，可以从经济安全角度、财政安全角度、军事安全角度、国防安全角度等不同领域的安全诉求为国货争取更大份额。“其实美国就是先在军工市场通过政府采购来扶持本国技术创新，随后逐步将这项政策渗透到民用市场的。”

　　此外，区域发展也是一个政策问题。世界贸易组织《政府采购协定》成员的政府采购市场，开放程度最高的是中央采购实体，次中央采购实体则开放程度不一。于安认为，“区域发展是我国发展的重要手段，比如西部开发、中部崛起等，其实，政府采购也应有区域政策，应充分考虑不同区域中，不同的经济、产业等状况，来因地制宜地制定不同的政府采购外贸政策。”

　　最后，于安借着我国高铁产业的成功表达了自己的期待：希望能有更多更好更有效的政府采购产业支持计划，来帮助更多产业复制我国高铁产业的成功，最终促使更多产业步入高铁时代！