房产税改革合法性被指存瑕疵 不符现代国家治理观念

  ●我国现阶段的房产税改革因循行政试点路径，其合法性存有瑕疵，实践中也引发诸多争议，与现代国家治理观念不相符合。

  ●十八届三中全会部署“加快房地产税立法并适时推进改革”，并首次提出“落实税收法定原则”，表明未来的房产税改革应当以全国人大制定

  ●在房产税立法过程中，应当平衡好立法与行政、国家与纳税人、中央与地方三对关系，推动人民代表大会制度与时俱进，让改革在法治保障下顺利推进。

  近年来，房产税改革一直是社会关注的热点话题。

  房产税改革意义很大，改革的方式———而不仅仅是改革的内容———将会决定其是否能够获得成功以及能够获得多大成功。推进房产税改革，首要问题就在于选好改革路径。

  “房地产税”和“房产税”是具有包含关系的两个概念。房地产税泛指与房地产有关的税种体系，如我国的土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等，房产税只是房地产税中的一个税种。我们这里讨论房产税改革问题，但根据

   房产税改革应当告别行政试点寻求法治化路径

  2011年1月底，根据国务院常务会议精神，上海、重庆开始房产税改革试点，对部分个人所有非营利住房开征房产税，标志着房产税改革已经正式启动。此后，国务院在

  总体上看，我国的房产税制具有浓厚的行政主导色彩，其主要依据是行政法规、规章，税制变革也历来由行政机关推动。在现阶段的房产税改革中，其典型路径就是在不修改现行法规的情况下，依据行政机关的内部决定进行地方试点，即所谓“行政试点”模式。

  我们可以从法律视角对此次房产税试点作如下评论：

  首先，国务院对地方政府进行税收立法的转授权，不符合

  其次，地方政府规章与上位法相冲突。即使不考虑转授权问题，上海、重庆的房产税暂行办法也直接与

  再次，地方政府规章不能成为房产税征收依据。

  需要说明的是，这种合法性审思并不是无意义的吹毛求疵，更不是想以此“否定”或“阻挠”房产税改革的进程。客观地说，行政试点模式曾发挥过相当大的积极作用，但在推进法治中国建设的大背景下，遵守法律、尊重法律更应当成为改革的基本共识和行为准则。房产税改革的行政试点路径缺乏稳固的法律基础，不符合法治国家的要求，也与十八届三中全会精神相违背，长远来看是不稳定、不协调、不可持续的。未来的房产税改革应当“告别”行政试点，寻求法治框架内的优选路径。

  房产税立法应成为落实税收法定原则的突破口

  在符合法治要求的前提下，房产税改革主要有两条可选路径：一是由国务院修改

  法律的制定机关同时也是最高民意代表机关，因而天然地具有最强的民主性。行政法规的制定机关是最高行政机关，它与民意的联系是间接的，且很容易因为兼具立法与执法的职能而导致权力膨胀。

  我们可以认为，

  不过，正如习近平总书记在对

  房产税立法需要平衡好三方面的关系

  作为落实税收法定原则的突破口，房产税立法程序不光关系到此次改革，还承担着为今后的税收立法树立标杆的职责。我们认为，在立法过程中，需要着力平衡好三方面的关系。

  立法与行政的关系

  全国人大的房产税立法过程并不排斥行政机关的参与，但也不宜由行政机关“喧宾夺主”。在我国的立法程序中，法律草案虽然由国务院提交，实际上却是由相关部委起草，而最终审议通过的法律和法律草案相比，很少有大规模的、实质性的修正，这就为部门利益制度化提供了空间。我们认为，在未来的税法起草过程中，应当改变部委主导的状况，由全国人大专门委员会或全国人大常委会相关工作委员会牵头、协调相关部委参加。特别是房产税立法还涉及到小产权房、不动产登记等诸多事项，因此更要把住房和城乡建设部等部委都纳入统一的起草协调机构，从而实现相关改革信息共享、同步推进。

  需要澄清的是，全国人大收回税收立法权，并不意味着现有的税收法规、规章自动失效，也不意味着行政机关失去了制定税收法规、规章的权力。也就是说，国务院仍可以为了执行法律而制定税收行政法规，财税主管部门也可以出台具体解释与执行细则。全国人大也仍然可以授权国务院进行税收立法，但这些授权应当遵循具体、明确、“一事一议”的标准，不能再进行空白授权和一揽子授权。同时，全国人大应当对授权立法进行监督和审查。

  政府与纳税人的关系

  近年来，越来越多的有识之士认识到，应当推动政府从“管理”向“治理”转变，而其核心就是奉行法治精神、厉行法治原则，让公民成为参与国家治理的主体。在税收立法方面，这一转变尤显重要。

  对此，

  需要专门指出的是，税收立法应当特别注意吸收专家学者的意见，充分发挥智库的作用。在现代社会中，信息不充分已经成为立法工作的最大约束条件，而专家在立法信息方面具有专业知识和技术上的优势，以及国外和国际有关信息上的优势。当然，学者也需要在参与立法的过程中保持中立、理性，成为沟通政府与社会、理论与实践、理想与现实的“桥梁”。

  中央与地方的关系

  房产税的税源几乎没有流动性，并且缴纳的税款与地方公共服务具有最直接的联系，因而是典型的地方税种。如果我国考虑将房产税作为地方政府主体税种的话，面对各地的经济发展水平、财政收入情况、房价高低等方面的较大差异，“一刀切”的税制恐怕会加剧区域财力的不均衡。因此，在房产税立法过程中，可以考虑更好地发挥地方的积极性。

  从我国目前的实际情况看，暂不完全下放税收立法权也是较为稳妥的。不过，省级政府可以根据税收行政法规来制定实施细则，对于营业税等税种还享有在法定范围内自行确定税率的权力。对于房产税而言，同样建议全国人大在立法中对税率等项目设置法定范围，允许地方根据实际情况具体调整。在房产税作为地方主体税种的情况下，低税率会使得地方财政收入缩水，且房产税税源本身流动性不大，因而不太可能导致严重的恶性税收竞争。反过来说，这就要求全国人大立法将关注点放在幅度税率的上限，保持各地的税负水平总体合理。

  需要特别讨论的是，地方对于房产税的调整权应当由地方人大还是地方政府行使。根据

  党的十八届三中全会提出了“现代财政制度”和“科学的财税体制”的概念，并且多次强调制度在财税领域的重要性。而制度的关键就是法治，制度建设的核心在于法治建设。我国深化财税体制改革的过程，也必然是经由财税法制走向财税法治的过程。具体到房产税改革来说，法治化既是其制度目标，也是其优选路径。其实，从行政主导路径走向立法主导路径，本身也是一次改革，而且是制度和观念上的双重深刻变革。

  作者单位：北京大学法学院