建设法治政府是依法治国的关键

    十八届四中全会《决定》旗帜鲜明地指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

    宪法主要解决两个问题：一是确认和保障公民的权利，使其不受侵犯；二是设定和约束国家的权力，使其不被滥用。设定和约束国家权力的目的依然是为了保障公民的权利，所以，宪法的核心价值就是保障公民的权利。保障公民权利的前提是约束国家权力，国家权力主要有三种表现形式：立法权、行政权和司法权。三种权力中行政权无处不在，几乎涉及社会生活的方方面面，同公民关系最为密切，是公民对国家权力最直观的感受。也因此，行政权成为最有可能侵犯公民权力的国家权力。行政权的行使者是政府，中国几千年的文化传统中，政府往往被称作“官府”，是因为政府手中拥有得不到有效约束的国家权力，这种权力成为肆意侵犯公民权利的利器，民畏之，故称其为“官府”。在这种社会中，政府是统治者，不是服务者，这与现代法治国家的理念是相悖的。依法治国首先要将官本位思想转化为民本位思想，将管理型政府转化为服务型政府。只有最大限度地将行政权关进制度的笼子里，建设最大程度保障公民权利，准确地说应当是最小程度侵犯公民权利的法治政府，依法治国的目标才能实现。

    目前我国法治政府建设中还存在两个层面的问题。宏观层面，有法不依、执法不严、违法不究现象还比较严重。究其原因，不论政府官员，还是普通公民都普遍缺乏法感情，缺少对法律的信仰。中国一直是一个人情社会，人们办事，首先想到的不是有什么法律可以遵循，而是有什么关系可以利用。当下社会，一个具备法治精神，恪守法律规定的人办事，难度一定会大于一个不知法为何物，但深谙社会关系、人情之道的人。公民更愿意相信人情关系而非法律，就会想方设法在政府官员中编织关系网，这也成为政府官员将手中权力变现的直接动因；而政府官员利用权力设租寻租，又鼓励人们更加坚信：厚重的法典远远没有厚重的人脉更加管用。于是，法律被束之高阁，成为摆设。微观层面，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。由于缺乏对法律权威的尊重，实际工作中将法治精神、法律原则落到实处的需求就不强烈，具体表现就是工作中的规章制度和工作流程严重缺失。很多法律法规由于缺乏微观层面实施细则的支持而难以落地，这反过来又强化了人们对法律的不信任感。

    建设法治政府应从三个方面着手。首先要建章立制。这个建章立制是指本着建设法治政府的目标，推行权力清单和负面清单制度，将行政权力和公民（法人）权利的边界界定清楚。权力清单制度是政府以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政权打造一个透明的制度笼子，让行政权在阳光下运行。设制权力清单的原则是“法无授权即禁止”。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为。负面清单制度是政府放开非公有制经济投资准入，推动各类市场主体依法平等进入清单之外领域的有力举措。设置负面清单的原则是“法无禁止即自由”，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

    其次要实施法律。习总书记指出：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。政府是行政机关，公务人员是文官队伍，有严格的行政隶属关系。文官行使行政权重在执行，必须做到有法必依，执法必严，违法必究。依法治国概括起来就是“良法善治”，文官实施法律是在践行善治，对待法律，就应该墨守陈规，循规蹈矩，绝不能随意规避和突破法律规定。法律是否良善，不是文官应当考虑的问题，应当交给法学家和立法者去解决。文官队伍普遍做到依法办事，会给公民社会释放一种信号，就是办事要依法照章，再不能靠人情关系，从而引导公民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。

    最后要信仰法律。似乎信仰法律是思想层面的事，应当优先于技术层面的实施法律，其实不然。每个公务人员，乃至每个普通公民内心对法律有着宗教般信仰的情况下，法律的实施自然是水到渠成之事。但法治文化的形成，法感情的培育不是一朝一夕能完成的事，可能需要几代人的不懈努力。可是法律的实施却是一件刻不容缓的事，如何能等上几代人的时间？因此，用社会生活中依法办事的实际效果去激发人们对法律的敬畏、尊重，直到信仰，也许会更有助于法治文化的早日形成。文官实施法律，由任务到习惯，由习惯到偏好，最终由偏好到信仰。信仰之后，依法办事成为自觉。作为社会精英的文官队伍，自觉接受法治文化、法治思想的熏陶成为常态后，实现建设法治政府的目标也就指日可待了。

    （作者系中共兰州市委党校文史教研部讲师）