建设城乡统一用地市场难在哪里 权属层面需求和谐

  文眼

  土地是最基本的、不可移动的生产资料与生活资料。土地问题下达民生、上通国本，历来是一个社会最敏感的神经。改革开放前，我国土地制度是与计划经济体制相配套的。改革开放以来，在各种要素先后进入市场的情况下，土地要素的管理改革如何进行？由于它牵一发而动全身，始终比较谨慎。今天，在市场化程度不断加深的情况下，如何建设统一的城乡用地市场，确实到了无法回避的时候。

  ——亚夫

  ■我国土地产权有国家所有权和集体所有权之分，这两者的内涵并不一致，在市场经济环境下产生了多种矛盾。第一，国有土地权属和集体土地权属内涵不一致；第二，集体土地所有权和征收权主体不一致；第三，严格保护耕地原则与市场经济规则存在“利益冲突”；第四，规划总量与微观使用之间存在脱节；第五，在“三权”(所有权、经营权、使用权)分离状态下，集体所有制土地流转的各种配套制度不明确或制度滞后。

  ■现在矛盾主要集中在农村的集体土地。在农村的集体土地上形成了“三块地”的状况。一是农用地流转市场。现在全国农用地的流转率不足10%；二是农村宅基地市场。现在宅基地最大的问题是闲置和浪费。以2.63亿农民工来计算，至少闲置1亿套住宅，每套投资10万元，再加上土地成本每套平均2万元，共计闲置资本12万亿元；三是农村经营性用地市场，现在情况最复杂。

  ■建设城乡统一用地市场，一方面要理顺土地管理法律法规中的基本规定，消除集体土地权属中歧视性规定；另一方面，要做好农村集体建设用地市场的确权工作，赋予农民完整的土地产权。

  □李海辉

  党的十八届三中全会通过的

  土地权属层面的“冲突”与矛盾

  根据土地管理法规定，我国土地产权分为全民土地所有制和集体土地所有制，全民所有制即国家所有制由国务院代表国家行使所有权，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，其所有权归村集体经济组织或者村民委员会行使。但是国家所有权和集体所有权的内涵并不一致，集体所有制土地的处置权力被严格限制了。

  这就产生了第一个矛盾：国有土地权属和集体土地权属内涵不一致。

  除了所有权制度以外，我国还实行土地用途管理制度和耕田保护制度。我国土地用途管理制度将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地，而建设使用的土地必须依法申请使用国有土地。可见，我国建设用地必须是国有土地，村集体所有制土地的使用范围仅为农用地、宅基地和自留地。

  如果集体所有制土地要用于经营建设怎么办？除了规定乡镇企业和建设住宅可依法使用集体土地外，还规定集体所有制土地用于建设，必须通过征用或征收为国有土地。这就说明集体土地不存在经营建设用地市场，如果要进入这一市场，需要通过被征用为国有土地，集体土地的流转利益被大大压缩。

  第二个矛盾是集体土地所有权和征收权主体不一致。

  根据土地所有权和征收条例的规定，集体所有制土地的所有者是村集体，征收集体所有制土地的权限在于县级人民政府，而征收权正在不断演变为处置权，归县级政府所拥有。农村征地的种种矛盾归根到底是现行法规人为割裂了土地所有权和土地处置权。

  在征用农村土地时，征用一方的谈判对手不是拥有所有权的村集体，而是拥有征用权的县级政府。县级政府能不能完全站在村民一方、代表村民利益呢？即使完全代表了村民利益，对于过手的征地补偿款，怎么保证县级政府、乡级政府不动心呢？

  第三个矛盾在于严格保护耕地原则与市场经济规则的“利益冲突”。

  土地是所有经营组织的必然载体。随着市场经济的发展，在土地使用中的经济效益高的经济组织形式将逐步替代经济效益差的组织形式。但是在实施严格保护耕地制度的情况下，耕地地籍“农转非”变得愈加困难。

  为了不担责任，相关部门以不作为的形式推脱占用耕地的责任，然而有些“农转非”用地并不是不审批就不会被占用的，因而造成了大量占用耕地的事实与在册地籍用途之间的矛盾。

  第四个矛盾是规划总量与微观使用之间的脱节。

  我国土地管理法规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

  我国建设用地实行总量控制，但是这种建设用地的总量控制与货币供给的总量控制政策不同，其缺少市场工具的调节，而单一采用行政控制手段。这不仅造成了宏、微观用地的时间脱节、区域脱节、名义用途与实际用途的脱节，还会造成各种相关部门多种利益的纠葛。

  第五个矛盾是：“三权”(所有权、经营权、使用权)分离状态下，集体所有制土地流转的各种配套制度不明确或建设滞后。

  随着社会经济的发展，土地所有权与土地使用权更加分离，特别是集体所有制土地的使用权与所有权的冲突和矛盾不断衍生。在市场经济的冲击下，集体所有制土地逐渐衍生出承包权、经营权、抵押权、流转权以及收益权等要求，但是由于农村经营性用地各种权限处于灰色地带，没有明确的法律权益规定，其流转起来就会遇到各种阻碍，矛盾和冲突就产生了。本质而言，这些矛盾和问题是农村集体土地制度建设滞后于市场经济造成的。

  农村集体用地市场现在是什么状况

  尽管在土地问题上存在着种种矛盾，但这些矛盾和冲突并没有阻碍农村土地市场的形成和发展。在我国土地法律法规具有多重矛盾的背景下，由于市场经济和工商业的快速发展，集体用地“流转”市场像小草一样在夹缝中依然茁壮成长。影响最大、发展最快的当然非“小产权”房市场莫属，其他土地使用权市场也在私下悄然进行，只不过没有这么招摇罢了。

  我国实行严格的耕地保护、建设用地等土地用途管理制度。如果农用地转为经营性用地，除了转变为国家所有制外，经过特殊审批的乡镇企业或住宅建设也可以使用集体土地。因而，在农村的集体土地上形成了“三块地”的现实状况。

  一是农用地流转市场。

  农用地的所有权是集体的，但是农户承包的土地可以流转，在这方面的政策法规已经开了“绿灯”。

  北京(楼盘)大学周其仁在

  这一点确实需要改革，但我不认为是改革的关键和重点。基层人们的智慧是无穷的，在市场经济发达的地方，他们自然而然地创造出了入股农业经营组织的方式，解决了农场化运作难题，而且股权也更利于分配。

  在经济没那么发达的地方，即使没采取股权形式，不少村庄也想到了自己的办法，留有一块地专门用于调整土地在农户之间的分配，其他地块一律不做调整，解决了地块不断调整的问题。既保证了长期经营的不敢投入问题，也解决了土地承包的公平问题。

  二是农村宅基地市场。

  离城市远的广大农村，宅基地最大的问题是闲置和浪费。私下转让的也有，但没有形成气候，主要是供求不足。广大农民工长期在城市打工，但是难以市民化，在城市打工挣了钱，买不起城市里的房子，而是在老家的宅基地上不断修建、扩建房屋。

  农村住房越修越好，但闲置和浪费越来越多。老家住宅是他们的精神家园和最后的物质保障，尽管长期不住，他们也愿意把自己的房子修缮得好些，时刻准备着回老家生活，而不愿意转让。2.63亿农民工，至少闲置1亿套住宅，每套住宅投资10万元，则浪费资本10万亿元。加上土地成本每套住宅1-3万元，若平均2万元计算，共计闲置资本12万亿元。

  对于城市近郊区县，宅基地市场要复杂得多。由于近年住房价格上涨过高过快，这里的集体土地价值倍增，除了被征收为国有的土地，村集体采用了多种方式经营他们的土地，入股乡镇企业、经营组织、集体投资等经济单位，农民在相当程度上已经市民化，通常情况下较富裕的。同时，近郊农民在宅基地上开发了“小产权房”进行出售，获利不菲。拆迁冲突、政策冲突、收益冲突等不断升级。宅基地的权利和交易继续规范，所带来的冲突也亟须解决。

  土地所有权内涵的不公允并没有阻碍“小产权房”的成长，而是它以较低的姿态和价格满足了人们的居住需求，同时也解决了很大一批城市中等收入以下家庭的居住问题，甚至通过廉价租赁的形式实现了一定的保障低收入家庭的居住问题。垄断而蛮横的国有建设用地市场并没有打败集体土地建设市场，接下来要做到建设统一城乡土地市场，无非是相互妥协和相互承认。

  最复杂的莫过于农村经营性用地市场了。

  首先是经营性用地的来源复杂。有的来源于宅基地转为商业用途，也有的来自政府特批的经营性用地，更有的直接在农用地上盖起厂房、商业楼和住宅等进行经营活动。其次是用途复杂，有住宅、办公楼、商业楼、厂房等一应俱全。再者是随意搭建，全无规划可言。经营性用地上的建筑，根据自己的使用方式和发展情况，普遍有逐步建设和扩展的情况，其建筑质量参差不齐，各式各样均有。

  还有经营性用地的利益链条较长、利益多元。据调研了解，经营性用地的原始承包人经过层层转包、转租等方式给其他承包人，有的到最后经营场所使用人，有甚者经过了20几次转租转包。某些中间承包人甚至已经发展成专业租赁大户，规模经营某一个区域的经营性用地了。

  当然，这主要集中在城市近郊区县。由于不符合城市规划和发展，建立符合统一规划的土地市场，其面临的最大问题是重新规划和拆迁改造。统一规划改造必然面临拆迁补偿和利益分配等问题，据在北京郊区了解，经营性用地上建筑的拆迁总补偿约为1000元/平方米，包括了建筑成本补偿、搬迁补偿、经营补偿等，在拆迁过程中往往造成群体性恶性事件。

  不得不承认对经营性用地特别是城市郊区集体的经营和使用，为城市的发展建设做出了巨大的贡献，然而由于其长期的自发生长满足了发展需要的同时，落后于城市规划和发展了，现在势必面临拆迁改造和重新规划，这就是集体土地市场的现实。它在矛盾的夹缝中不断成长，艰难中迎来了城乡一体化用地市场。

  如何建设城乡统一用地市场

  一方面，理顺土地管理法律法规中的基本规定，消除集体土地权属中歧视性规定。

  一是现行的有关土地法律法规具有内在的矛盾冲突，农村集体土地入市的场首要任务就是清理现行的土地管理法规权益规定。在清理修改土地法律法规的过程中，要严格按照

  农业用地土地改革的关键在于赋予所有者公平的权利，并营造良好的流转平台。清除农村集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设等规定。让农业用地高效、便利、低成本的规模化经营、抵押、转让、租赁和融资，进而提高土地的效率和价值。开放城乡建设用地市场，使农村建设用地在符合相关规划的条件下进入建设用地市场。

  二是土地用途管理制度实行规划审批制度。为了国家粮食安全起见，农村集体土地除了基本耕地和非经营性用地以外，所有的经营性用地不再实行土地用途管理制度，而是通过前瞻性的规划和市场的筛选机制确定土地的用途。在确定土地规划和用途时，要坚持环境保护和持续发展原则，对于与周围环境生活不相容的建设项目，要给予坚决的清理和整顿。

  我国土地管理部门要对土地上附着物和地下的储藏物进行细致的勘探，环境保护部门要对土地周围的公共设施、水气电、草原、沼泽等资源进行事前等级和评价，列出有关土地的禁止性使用清单，然后有市场竞价原则确定土地用途。

  三是总体规划应有确实的调研论证基础和前瞻性。根据和以上原则和本地经济发展的需要，各级土地管理部门要制定符合实际的土地利用总体规划，必须严格执行土地利用总体规划：坚持集约利用土地的基本原则，根据实际情况、市场原则和发展前景合理规划各类用地；严格控制耕地“农转非”，确保使用耕地必须符合土地利用总体规划和土地年度计划；落实严格的耕地占补平衡，占用耕地后必须补充相等数量和相同质量的耕地。唯有如此，才能做到确保18亿亩耕地红线，才能确保国家粮食的基本安全。

  另一方面，要做好农村集体建设用地市场的确权工作，赋予农民完整的土地产权。

  一是明确产权要依靠土地登记确权，实行土地统一登记发证制度。这样农村集体用地的基本流转制度和原则就建立起来了。集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。赋予农民完整的土地权利，包括占有、使用、收益、转让、入股、租凭等。

  二是应考虑制定有效的土地收益分配政策，统筹推进新型城镇化发展。农民将土地直接流转城乡建设用地市场的目的就是分享城市化过程中土地流转的差级收益，因此制定合理的土地收益政策，将城乡结合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。耕地的产权确权给承包农户，宅基地确权给住宅所有人。这个确权工作应当好做，但是农村建设用地和经营性用地的有点复杂。如果要利益分配公平正义合理，必须和新型城镇化系统化考虑，不能过于简单化。

  对于长期可续经营的外来经营人员，应当按新型城镇化的要求和原则，合理规划按年限规划这部分人员的户口转入机制，进而按当地居民所拥有的权利给其进行相应的确权，这样就解决了本地农户和经营务工人员的利益分配不公问题。这里一定要明白新型城镇化的户籍不仅仅是农村转向城镇，在没有完全取消城乡户口差别的阶段，它还包括从偏远农村转向城市近郊农村，一个城市转向另一个城市，甚至相反。

  三是加快农村社会保障体系的建设。集体土地所有者这个集体是农民的集合，在现有的市场情况下，农民在市场经营、市场信息、市场选择和风险管理等方面依然是弱势群体。在社会保障制度不健全的情况下，农村又土地承载着社会保障的功能，因此没有切实可行的保障制度建设，必然减低农民流转土地的积极性，必然会给城乡统一建设用地市场带来阻力。为了促进建设用地市场的发展，必须相应的构建农村社会保障体系，以此来保证失地农民的最低生活水平。