建立公共安全的社会共治制度

　　 面对公共安全的严峻形势，实现公共安全治理的思路包括几个方面：建立矛盾纠纷排查化解的社会共治制度，建立社会治安防控的社区共治制度，建立生产安全、食品安全、环境安全的行业共治制度，建立公共安全的服务共治制度，建立安全生产的职工共治制度，构建公共安全应急救援的社会共治制度。

　　“十二五”以来，我国公共安全管理观念不断转变，管理体制和机制不断完善，保障能力不断增强。但重特大安全生产事故和食品药品安全事件时有发生，社会矛盾和群体性事件数量居高不下，群众对公共安全管理的现状并不满意。“十三五”时期，随着生活水平的提高，群众对于生活质量、社会安全的要求将越来越高，社会治安、纠纷调解、安全生产、城市管理的任务将更加艰巨。面对公共安全的严峻形势，应全面深刻审视近年来我国发生的食品安全、生产安全、环境安全以及社会治安事件，反思产生这些问题的深层次原因，按照十八届五中全会提出的“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”“健全公共安全体系”的新要求，寻求公共安全治理的新思路。

　　 现有公共安全管理制度存在的问题

　　公共安全治理主体过于单一。当前我国的公共安全管理强调以公共安全法治为核心，这当然是增强全社会安全感、实现经济社会安全治理的基础工程和关键环节，但只有法律还远远不够。以安全生产来说，尽管2014年出台的新《安全生产法》，进一步明确和强化了安全生产中各主体的职责，但是安全生产事故依然频繁发生。目前，公共安全管理职能主要由政府承担。就以食品安全来说，食品加工企业是否卫生、是否安全，完全由食品监管部门颁发的许可和认证所决定。有许可和认证，就可以生存，就是安全的、好的。这种单一的、完全由政府承担管理职能的治理方式，已经不能适应形势发展的需要。

　　社会组织多元化参与的治理机制不够健全。当前我国社会组织在公共安全治理中的作用尽管有所发挥，但总体而言，比例很低，参与能力较弱。这其中的原因，除了社会组织自身发展质量和水平不高、公信力和专业能力有待提升外，体制机制性障碍也限制了社会组织作用的发挥。其实，社会孕育着极大的活力。研究公共安全治理还有哪些社会活力，社会活力在什么条件下可以激发出来，社会组织如何有效介入到公共安全治理中来，变“政府独奏”为“社会合唱”，以此推进公共安全治理的精细化，构建“全民共建共享”的公共安全治理格局，应成为我国公共安全治理面临的一项紧迫而又重要的任务。

　　 构建公共安全社会共治制度的建议

　　探索司法中介对接法治轨道，健全村居和专业调解委员会，建立矛盾纠纷排查化解的社会共治制度。改革信访制度。探索通过政府转移支付、专项招标、服务外包等方式，将部分乃至全部信访事件交由律师事务所、律师协会、司法工作室等专业法律机构、社会组织代理，提供专业咨询、民事与行政调解和司法帮助，逐渐实现“涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”的设想。健全村居调解组织。在城乡基层，应充分利用血缘共同体和地缘共同体，建立家族调解员、村(居)民小组调解员、村(居)调解委员会等调解网络，形成一线到底、无缝隙覆盖的调解网格体系。将矛盾发现、化解、控制在基层和萌芽状态。加强行业性、专业性调解组织建设。在群众反应强烈、矛盾纠纷易发多发的医疗、道路交通、劳动工资、物业管理、消费者权益保护等领域，以县(区)级社会矛盾纠纷调解组织的建立为抓手，建立行业性专业性调解委员会，推进人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合。

　　将预防犯罪、矫正越轨等工作委托给专业社工机构和志愿者，推行基于网格化之上的信息化治理，建立社会治安防控的社区共治制度。社会力量参与社区矫正。非监禁刑适用的扩大与社区矫正工作力量的薄弱是今后一段时期社会治安管理面临的突出问题。应充分发挥共青团组织在青少年社区矫正中的作用，参与教育矫正、社会适应等帮扶工作，促进青少年社区服刑人员顺利回归社会。鼓励通过竞争性选择等方式，将社区矫正工作交给相关社工机构承担，发挥好他们在社会治安防控体系建设中的独特作用。也可将基层一些德高望重、有能力有热情的老党员、老干部或者专业人士聘请为社区矫正志愿者，动员社会力量参与矫正。推行基于网格化之上的信息化治理，以此推进公共安全治理的精细化。

　　发挥行业协会商会的自律自管作用，建立生产安全、食品安全、环境安全的行业共治制度。在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，可以借助行业协会对行业的约束力进行管理，承担起安全生产、食品安全、环境安全的行业共治及自律责任。目前我国在安全生产、食品安全、消防安全、环境保护方面各级已成立了几十家协会，大多由主管部门发起成立。在这些领域发挥行业协会的作用，必须加强两个方面的工作力度。一是加快政社分开的改革步伐，完善内部治理结构。扩大协会覆盖面，通过提高服务能力，突破部门、地区和所有制限制，把行业内各种所有制企业尽量吸纳到行业协会中来，提升影响力，树立行业的权威，形成对行业的有效自律。二是建立健全行业协会参与公共安全治理的若干重要机制，尤其是政府购买服务机制与协商共治机制。2013年9月国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，为政府购买行业协会的安全管理服务提供了政策依据，但还有待于政府职能部门的具体落实，加大购买行业协会安全管理服务的范围和力度。另外，在出台有关安全生产、食品安全、消防安全、防治环境污染等法律法规、重要文件和公共决策时，应主动邀请行业协会参加，建立重大公共决策邀请行业协会参与和利益表达制度。

　　激发专业服务机构活力，建立公共安全的服务共治制度。我国现已有一批致力于公共安全的专业服务机构，发挥这些机构的作用，需要建立专业服务机构参与的购买服务机制和市场化的竞争机制。专业服务机构应依照法律法规和执业准则，公平参与公共安全方面的政府购买服务，接受生产经营单位的委托，提供所需的专业服务。行业监督管理部门应加强对专业服务机构的指导、监督和问责。

　　发挥工会的作用，全面参与安全生产的治理，建立安全生产的职工共治制度。充分利用职工生产工作在一线、发现安全生产隐患和避免安全隐患也在一线的特点，发挥工会组织的作用，通过工会组织动员广大职工，查找身边的安全隐患，人人充当安全监督检查员，实现由“要我安全”到“我要安全”的根本转变。另外，还应充分发挥工会在安全生产立法中的推动者、事故调查处理中的参与者、劳动争议中的协商者的作用。发挥工会的作用，需要建立工会参与的若干重要机制并提供制度保障。工会参与的机制可考虑如下：一是在立法上增加工会组织的发言权，就法律条文的修订征求工会的意见并接受工会组织开展的专题调查；二是设立由工会组织派遣生产经营单位安全生产委员的制度；三是建立由工会组织、生产经营单位和相关协会等社会组织代表三方参与、共同协商的安全生产管理委员会制度。

　　组建专业化的社会应急救援队伍和社会应急救援体系，构建公共安全应急救援的社会共治制度。社会应急救援体系应成为应急救援体系的重要补充。社会应急救援体系建设应包括：用于公共安全的社会资源动员和协调中心；与公共安全和应急救援相关的社会信息中心；由社会力量发起组建的专业化应急救援队伍；面向公众的应急救援教育培训基地。建议在重点行业、领域、特殊地方和空间，鼓励民间成立消防队伍和应急救援队伍，允许其向服务受益对象收取一定费用，政府可给予一定补贴，消防部门对其进行必要的培训。鼓励社会组织、企业和其他社会力量参与公共安全的应急救援体系建设，在资金投入、技术指导、教育培训、政府购买服务等方面给予支持，建立应急救援的社会共治制度。