广东转变用地方式（聚焦低效用地盘活）
编者按：布局散乱，容积率低，建筑密度低；黄金地段，却是大量工业用地，有的还是淘汰或禁止类产业；建筑危旧，设施落后，环境脏乱……这些现象，想必你并不陌生。伴随城镇化突飞猛进，存量土地利用效率低的问题日益突出。此前，中央深改组、国务院审定《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，并由国土部印发实施。本版今起推出系列调查报道，反映城镇低效土地利用情况。
大片产能过剩的旧厂，密集破旧，职工宿舍、民居零乱简陋，垃圾污水横流，市政设施贫乏，这是几年前。如今，绿化率63%，西江之畔崛起新城市核心，山湖城江一体。
变化发生在广东省肇庆市城西龟顶新城片区的“三旧”改造之后。“三旧”，即旧厂房、旧城镇、旧村庄。“我们已经走到必须彻底转变用地方式的历史关口。”广东省国土厅副厅长杨林安说，过分依赖新增建设用地不可持续，而深挖存量土地，难度不小。
“主要原因是相应工作机制和配套政策不健全，没有充分调动原土地权利人和市场主体的积极性。”国土厅土地利用处处长谢自力道出症结。
脏乱差旧地，为何闲置也不愿被征收
曾经，1500亩范围内，639个废品回收和加工厂企的简易厂房，与一栋栋民居交相混杂，市容脏乱差，严重污染环境。粗放无序，野蛮发展，造就了大量城市服务功能欠缺、用地产出效益低下的旧城镇。佛山南海区的广佛国际商贸城，所在地块分属大沥镇沥东、联滘等5个居委会。
谢自力说，按规定，旧地必须征收、拆除地上建筑物并且平整后，经招拍挂程序，才能落地新项目。程序耗时长，原权利人得到的补偿有限。所以，宁愿脏着乱着甚至空着闲着，也不愿被征收。
2009年广东发布意见，政府放权让利，充分调动社会各方积极性。一方面，尽量优化程序，促进原权利人继续保有土地使用权，直接享受改造开发收益；另一方面，在政府、原权利人、市场主体之间，更合理地分享改造收益，如允许使用土地出让收益补偿原权利人，大幅提高征收补偿标准等。
为了整合开发商贸城地块，南海区和大沥镇政府主动介入，征收及租赁5个居委会村集体土地，统一规划、连片改造。其中，征为国有土地200亩，开发商住，公开出让后的土地收益按不超过60%的比例补偿给原集体经济组织，共计11亿元，远高于一般征地补偿标准；其余1264.229亩集体土地，由政府项目公司向原集体经济组织支付租金并开发。这笔钱，较原集体土地租金收入明显增长，每3年上调10%。租期到了，土地和地上物业一并返还。
意见发布至今，广东累计完成“三旧”改造超过29万亩，相当于8年腾出一个全省年度新增地规模。在土地供给严重约束下，佛山老城区禅城区拍的土地几乎都是旧改地。而深圳，自2011年起释放的住宅用地中，城市更新性质部分占比84%，招拍挂则逐渐减少。肇庆城西龟顶新城片区大多数原居民，住上新房，涨了收入。除5500元/平方米的货币补偿外，开发商还按15%的比例，返还土地发展集体经济。22周岁以上成人每人10股，每股每年分红500元左右。
这些老街区，为何最忌讳大拆大建
“过去，荔枝湾涌是一条臭水沟。住旧楼，闻臭味，别说外面人不愿意来，自己每天练太极都得跑远找地方。”而现在，广州市荔湾区的荔枝湾涌历史文化街区，已和居民梁老伯的描述不同了。
清澈见底的河涌，小岛、廊桥相连，百年老榕垂须扶风。两岸一字排开的是几十年、上百年历史的西关大屋，整饬一新，原居民将一楼设计成风格统一的店铺，非遗展示店、小吃体验店等颇具文化韵味。
不同于旧工业园区和城中村改造，旧城镇，特别是有历史沉淀和文化价值的老街区、老建筑群，最忌讳大拆大建。“有经验，也有教训。”广州市国土规划委相关负责人表示，2009年“三旧”改造进入轰轰烈烈的大拆大建时期，旧貌变新颜有了，但岭南传统文化却少了。
2016年，广州市城市更新办法施行，与以前相比，更注重前期基础数据调查、总体计划编制，探索“微改造”。2017年，城市更新项目和资金计划中，市财政将投入6亿元，正式和预备项目超200个，其中微改造占比超七成。
“‘三旧’改造已升级为城市更新，是城市发展2.0版。”广东省国土厅“三旧”办相关负责人表示，除了提升土地资源承载能力外，从城市再造角度，把优化人居环境、改善城乡面貌、健康生态环境等提升到新高度。
剩下多是“硬骨头”，升级政策改造分散“三旧”用地
“剩下的多半是‘难啃的硬骨头’。”谢自力坦言，广东“三旧”改造政策实施8年，较易操作的项目陆续完成。但据统计，到2020年全省仍有80万亩可改造，230万亩无法改造，重新增用地、轻存量用地现象很突出。
为此，广东出台升级政策进一步细化。对独立分散、未纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可优先申请自行改造或者合作改造，当地政府应提供便利，不得设立不合理限制条件。改造中的土地收入补偿，也可以无差别适用于个人、私企、外企、混合所有制企业等，不再局限于实际操作中的以国企和村集体为主。
此外，旧城镇、旧厂房改造中将工业用地改为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，对于由原土地权利人自行改造的，除应当按规定补缴地价款及相关税费外，按城乡规划要求，将不低于该项目用地总面积15%的土地无偿移交政府，用于城市基础设施、公共服务设施建设或者其他公益性项目建设。这有利于形成配套更充分、服务更到位的新家园。
但许多瓶颈仍待解决。“财政是小问题，但税是大问题。”谢自力举例，营改增后，开发企业的拆迁安置成本怎么算，没有明确。因为这笔钱直接到户，没法开具增值税发票，开发企业拿不到发票，就没办法抵扣税收，甚至因此估算不出成本。