重大经济决策事项的审计方法与责任界定——以党政领导干部经济责任同步审计为例
重大经济决策事项的审计方法与责任界定——以党政领导干部经济责任同步审计为例
□魏 文
重大经济决策事项的审计是一项非常重要的审计内容，也是如何准确界定、区分和评价党委和政府主要领导经济责任的重要指标。审计人员要通过对重大经济决策事项的审计真实反映党政主要领导干部的主要工作情况、客观反映两位被审计人对审计发现的问题各自应负的责任，避免党政主要领导干部责任不清、相互推诿的弊端，使得经济责任审计的内容更加具有完整性和公平性，更能发挥经济责任审计对权力的制约和监督作用。总之，重大经济决策事项的审计是开展整个同步审计过程中，连接党政领导干部经济职责、审计内容、责任划分的一条主线，也是整个审计过程中的核心。但是，如何确定重大经济决策事项的审计内容和审计方法，如何将其与党政主要领导干部责任的界定联系起来，就成为审计工作的难点与关键点。笔者结合近年来在市州和县区开展地方党政领导干部经济责任同步审计的相关经验，以党委、政府会议纪要（记录）为切入点，讨论重大经济决策事项的审计方法与责任界定。
一、将会议纪要（记录）作为重大经济决策事项审计的重点的重要性
地方党委和政府会议纪要（记录）是地方党委和政府领导班子决策过程的反映,是被审计领导决策活动的轨迹,是我们评价和界定被审计领导干部经济责任的重要依据。以往在经济责任审计实际操作过程中,审计人员一般比较注重对被审计单位的文件、报告、报表、账簿、凭证等资料的审查，往往忽视对党政会议记录的审阅，导致对被审计领导干部履行经济责任的评价不客观，责任界定不准确，甚至出现较大偏差，严重影响了经济责任审计项目的质量。特别是在开展同步经济责任审计后，对地方党委和政府会议纪要（记录）的审计成为进行审计评价和责任界定的主要依据，更应当引起审计人员的高度重视。首先，在审前调查阶段，通过审阅会议记录，可以了解被审计领导干部在地方重大经济事项的决策程序以及组织实施等基本情况，为制定审计实施方案、确定审计重点打下基础。其次，在审计实施过程中，通过查看会议记录，可以了解被审计领导干部及其领导班子作出的经济决策是否符合国家有关政策规定、是否超出了实际权力范围，并由此确定被审计领导干部在决策过程中应承担什么样的责任，是领导个人武断决策，还是领导班子集体“闯红灯”，从而为科学界定和评价被审计领导干部的经济责任提供详实而可靠的依据。特别是在同步经济责任审计中，会议纪要（记录）是将党委“决策”与政府“执行”相联系的关键点，是划分被审计人经济责任的直接依据。另外，调阅党政会议记录，往往能从中直接发现一些端倪，会有“意外收获”。比如，挪用专项资金、超标准购置车辆、公款旅游违规发放奖金补助、设置账外账、私设“小金库”、违规处置甚至集体私分国有资产等问题，有时会在党政会议记录中发现一些蛛丝马迹，审计人员可以此为线索展开深入调查。
二、会议纪要（记录）作为重大经济决策审计事项的审计方法与责任界定
（一）审计方法
1．需要的审计资料。主要有该市县（区）《地方党委常委会议议事决策规则》、《地方党委全委会议议事规则》和党委常委会和常委扩大会会议纪要和会议记录（原始）；《政府常务会议议事规则》、《政府党组会议议事规则》和政府常务会和政府党组会会议纪要和会议记录（原始）；出台文件的发文登记薄。
2．审计的内容。地方党委和政府会议纪要（记录）的审阅主要分为两个方面：
一方面是针对决策程序本身是否规范进行审计。因为重大经济决策的会议纪要（记录），是对领导干部经济决策责任做出客观评价的基础，也是关键。认真做好会议记录有利于增强领导班子成员的政治责任感，有利于加强对领导班子执行民主集中制情况的监督。为此会议记录应当做到：一是领导干部应充分认识重大经济决策事项会议记录的重要性，对制订的《决策议事规则》中有关重大经济事项决策、决议的会议记录和会议纪要的要求均要明确、清晰，且具有可操作性；二是会议形成的重大经济事项决策、决议，会后应要求与会人员签署，对有保留意见的与会人员更应签署，并记录相关的不同意见的内容；三是规范会议记录，区分一般事项与重大事项，对不同事项分别记录、分别保管，重大决议事项应形成会议纪要，并及时归档，便于今后查阅；四是记录人员应当相对固定，由专人记录，记录必须实事求是，忠实于发言者的原意，客观真实地记载会议情况，不得任意增删和改动。
另一方面是对会议纪要（记录）中需要关注的重大经济决策内容的审计，包括：
（1）审查本级党委、政府贯彻落实科学发展观有关情况；审查本级党委、政府贯彻落实党中央、国务院及上级党委、政府关于经济发展的重大方针政策情况；审查本级党委、政府为促进地方经济发展出台相关政策措施是否及时，是否与中央和上级党委、政府的方针政策相一致。
（2）审查重大建设项目决策情况。包括审查决策程序是否合规，有无擅自决策、决策失误情况；有无建设项目效益低下，资金严重损失浪费、国有资产流失以及其他违法违规问题；
（3）审查重大国有资源、资产的使用、处置等决策情况。包括在会议纪要（记录）中呈现的包括土地、矿产、水域、森林等自然资源和公路经营权等公共资源的使用、开发、经营、勘察、开采等重大决策程序是否合规，是否符合国家相关政策要求。
（4）审查其他重大经济决策情况。除上述内容外，根据当地实际，应当关注的其他重大经济决策。
3．审计的要求
（1）做到“三个明确”。在审计过程中，将领导干部任职期间的会议纪要作为被审计领导干部所在单位必须提供的资料，通过审查会议纪要（记录），对领导干部决策情况做到“三个明确”：一是明确决策的时间，避免超越任期，造成张冠李戴；二是明确决策的形成，分清是集体决策还是个人决策，分清应承担的是领导责任还是直接责任；三是明确决策失误的主、客观原因，分清应承担的是直接责任还是主管责任，避免一概而论，从而较全面地了解领导干部任职期间的重大经营行为和决策情况，便于准确开展审计评价。
（2）对于会议纪要（记录）中重要的事项和有价值的线索一定要做书面摘要，最后打印由被审计单位确认盖章，作为审计取证保留。
（3）会议纪要和会议记录要对照来看。在审计实践中，我们有时会遇到被审计单位没有按照规定出具会议纪要或者出具的会议纪要内容较为笼统，不具有参考价值，这就需要审计人员认真审阅手工会议记录，从中寻找有价值的线索。往往最原始的手工会议记录未经过文字加工，更能真实反映出被审计领导人决策的轨迹。例如，我们在某市政府常务会议记录中就曾发现被审计人明确要求一个重大经济事项“此事不上会议纪要”。所以，通过查阅会议记录，及时发现账簿以外的各类审计线索，结合审计实施，及时查证、落实，进一步降低了审计风险，提高了审计质量。
（4）在对会议纪要（记录）的审计尽量安排在现场审计的第一阶段，有利于了解被审计单位的实际情况和准确把握审计重点。另外，在会议纪要（记录）中发现的情况和线索要随时与审计组现场负责人、其他审计人员沟通，以便于问题和线索的查证和落实。
4．会议纪要（记录）常见问题。目前多数县区（市）党委、政府均建立了《决策议事规则》。重大经济事项的决策、重要项目的安排基本做到集体研究、集体决策，但是重大经济决策会议记录的不规范，给审计查证带来困难，也给领导干部本人应负的决策责任带来风险。主要体现在：一是有关经济事项记录不完整，或者无会议记录，决议或决策性意见要点不清晰，结论不明确；二是参与决策人员各自记录，对同一事项形成的会议纪要与会议记录内容不符；三是重大经济决策会议无专人记录，有些记录字迹潦草，反映决策事项的内容不详实，不能准确表达发言者的意见；四是事项记录混杂，重大经济事项的决议未形成会议纪要；五是个别单位会议有表决过程记录，但会后并没有要求与会人员签名，事后难以分清责任；六是个别单位会议记录无会议时间、无参加人员等必备要素，且会议记录不能按时归档。
（二）责任的界定
如何通过对会议纪要（记录）的审计，更好地进行党政领导审计评价和责任界定，是审计的最终落脚点。
首先，要分清党政领导的职责。必须根据党政领导应履行的经济职责进行评价和界定。在对党委书记的职责认识上，普遍认为是党委决策，政府执行，但党委如何决策，决策的依据有哪些，党委书记在决策中起到什么作用，应付哪些责任，看法各异。《中国共产党地方工作委员会条例（试行）》第七条第三款规定常委会“对本地区经济建设、社会发展、党的自身建设等方面经常工作中的重要问题作出决定。”第十条“党的地方各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度凡属于全委会或常委会职责范围内决定的问题，必须由集体讨论决定。任何个人和少数人无权决定重大问题”。目前，我国党政领导干部的职责和分工依据主要有《中国共产党章程》、《中国共产党地方工作委员会条例（试行）》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规，以及地方根据实际情况制定的《决策制度》和《议事规则》。应此，在会议纪要（记录）审计中，可依据此作为衡量党政领导是否履行经济责任的基础。
其次，在审阅会议纪要（记录）对党政领导经济责任进行界定时，要依据党委、政府的分工不同、工作重点不同，有所侧重的进行审计评价和责任界定。在党委会议纪要（记录）中，要侧重于“定的什么事”，对政府会议纪要（记录）中，要侧重于“干的什么事”。对党委会议纪要（记录）的审计要立足于宏观决策，对政府会议纪要（记录）要立足于具体执行。
最后，既要关注会议纪要（记录）中发现问题，还应当关注所取得的成绩，作为被审计人主要工作和审计评价的一方面基础取证反映出来。
（作者单位：省审计厅办公室）